PARTE 1
La construcción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
Cómo entenderse con un adversario histórico que, además pasa a concentrar el poder mundial
PREAMBULO
El miércoles 17 de noviembre de 1993, se votaba, en la Cámara de Representantes del Congreso de los Estados Unidos, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (México, Estados Unidos y Canadá), el TLC, se requerían 218 votos para conseguir la aprobación, los cálculos esperados arrojaban 181 votos a favor, 202 en contra y 51 indecisos.
Durante meses, se había analizado con el gabinete económico los efectos que acarrearía un rechazo del TLC:
- Salidas de capitales,
- Descalabro cambiarlo,
- Aumento de precios,
- Irritación social,
- Inestabilidad política.
Esta negociación se había prolongado casi cuatro años, en la gestión de George Bush, y había concluido, en la siguiente con el presidente de Estados Unidos de América Bill Clinton, este tema se había transformado en parte de la agenda económica de la gestión en turno.
Esa mañana el presidente sostuvo un programa de trabajo que le permitiera seguir las votaciones del tratado: reunión con el Procurador General, con los secretarios de Gobernación y de Relaciones Exteriores, asistencia a la XX Asamblea General de la Asociación Iberoamericana de Cámaras de Comercio, para de ser necesario poner en marcha las acciones previstas en caso de que la votación resultara adversa.
El debate en el Congreso norteamericano se inició a las 9:30 de la mañana, Un testigo de la votación, la Casa Blanca había establecido comunicación directa con el presidente mexicano. La televisión y la radio mexicanas, así como la CNN, transmitían los pormenores del debate. La votación se transmitió en vivo. Al iniciar los debates se confirmó la división entre los legisladores. Los resultados se conocerían hasta la noche.
Días antes, en los Estados Unidos, el TLC había sido objeto de un notable intercambio de posiciones entre el Vicepresidente Al Gore y el empresario texano Ross Perot, del cual pendía el futuro político de Al Gore, mientras que el futuro político de Bill Clinton dependía de la aprobación del TLC. En la discusión, el vicepresidente tuvo que defender a México y la relación bilateral respecto a las falsificaciones, simplificaciones e injurias sobre las realidades y los problemas.
La balanza se inclinaba a favor del Tratado, sin embargo, el líder demócrata de los congresistas, Richard Gephardt, se oponía abiertamente y declaraba que los que rechazaban el Tratado eran mayoría. Tres días antes de la votación, en los programas televisivos de mayor cobertura en los Estados Unidos participaron funcionarios y legisladores a favor del TLC frente a los opositores, el 13 de noviembre, el presidente Clinton afirmó que la firma del Tratado representaba «un momento definitorio para Estados Unidos», y concluyó: «Podemos construir un sólido futuro del que se enorgullezcan nuestros hijos. El futuro comienza el próximo miércoles, con un voto a favor del Tratado”.
El 17 de noviembre, se seguía con expectación por ser el primer acuerdo de libre comercio entre un país del sur y un país del norte, Europa veía está región del TLC como una formidable competidora para su propia zona comercial. En Asia existía la incógnita sobre el funcionamiento del TLC. Esté había sido objeto de un amplio debate nacional. En Estados Unidos había sumado a legisladores republicanos y demócratas. El intercambio de posiciones llegó a las organizaciones de la sociedad civil, a los sindicatos, a la academia ya las empresas.
La negociación se realizó bajo circunstancias políticas muy complicadas, pues participaron dos administraciones norteamericanas, tres primeros ministros canadienses: Brian Mulroney, quién llevó con entusiasmo el proceso desde su inicio; su sucesora, Kiffi Campbell, y lean Chrétien, quien los sustituyó desde una formación partidista contraria, así como las recesiones económicas en que estaban Estados Unidos y Canadá, que un año después se viviría un efecto similar en México.
El TLC se convirtió en un tema central de los debates políticos. Era el primer acuerdo de libre comercio sujeto a una intensa deliberación durante una campaña presidencial en los Estados Unidos por considerársele un acuerdo con un país en desarrollo, con una frontera común de 3,000 kilómetros. Además, el gobierno de Washington estaba financieramente quebrado, con un déficit fiscal enorme y sin capacidad para financiar el desarrollo de su nuevo socio comercial, tal y como ocurrió en la Unión Europea.
En México, se produjo una circunstancia delicada, cada vez que ésta parecía detenerse o naufragar, la bolsa de valores caía y se registraba una elevada salida de divisas. El rechazo del TLC hubiera significado un posible colapso del peso mexicano. A mediados de 1993, el Director del Banco de México señalo: «Para qué nos metimos a esta negociación!» Sin embargo, la expectativa de su aprobación aceleró la entrada de inversión extranjera al país y, con las reformas, se elevó el valor de las empresas privatizadas.
Los problemas que se presentaban eran:
- Se trataba de establecer un nuevo tipo de relación bilateral entre vecinos distanciados por la historia.
- El Tratado daba certidumbre al acceso de productos mexicanos en el mercado más grande del mundo.
- las cuestiones ambientales tenían cabida en un acuerdo comercial, al hacer obligatoria la vinculación entre comercio y medio ambiente.
- Representaba la posibilidad de institucionalizar la cooperación y establecer una relación de nuevo tipo con los Estados Unidos.
Durante cuatro años pasamos varias veces de aliados a adversarios; también nos pidieron ayuda y realizamos campañas dentro de Estados Unidos a sugerencia del propio gobierno norteamericano. Todo un cambio en la firma y el fondo de la relación entre los dos países. La situación exigió que se establecieran contactos entre dependencias gubernamentales de ambos países que nunca o casi nunca habían tenido algún trato; se crearon nuevas instituciones con la participación de los tres países y promovimos cambios en algunos organismos internacionales. En México la promoción del TLC requirió de una intensa lucha política, pues las corporaciones y los sectores políticos y económicos tradicionalmente proteccionistas, se opusieron a la negociación, acusando de vender al país, cuando en efecto todo indica que logramos fortalecer su viabilidad. En la búsqueda de abrir un nuevo camino en las relaciones entre México y los Estados Unidos, entre el norte y el sur. Todo eso estaba en el ambiente y dentro de mi ánimo el 17 de noviembre de 1993, en las horas finales del debate sobre el TLC.
¿Cómo llegamos ahí?
1989: PRIMERO, LA REDUCCIÓN
DE LA DEUDA EXTERNA
El rechazo al Tratado
En mayo de 1988, durante la campaña electoral para la presidencia de la República, pronuncia en Monterrey, Nuevo León, un discurso de fondo sobre el reto económico, porque había florecido en el intercambio y el comercio en una geografía inhóspita, así como ser cuna de notables cambios vinculados a la industrialización. Ahí se interrelacionaban grupos empresariales audaces y emprendedores, trabajadores organizados en su lucha, profesionistas destacados y luchadores sociales innovadores. También hice alusión a los avances que México había logrado mediante la política de sustitución de importaciones, no obstante, hice una clara advertencia sobre el agotamiento de esa estrategia, cuya revisión había iniciado mi antecesor, Miguel de la Madrid, al decidir la entrada al GATT
Afirmo que: Ante el estancamiento económico de los ochenta, derivado de la deuda excesiva y los enormes déficit fiscales generados en los setenta, enfaticé la necesidad de volver a crecer. Dos prioridades estaban en la agenda: abatir el elevado endeudamiento del país y detener la inflación. Las exportaciones no petroleras serían «un factor permanente y primordial en el crecimiento de nuestra producción». y «La apertura de la economía a la competencia externa es un hecho irreversible».
El 22 de noviembre de 1988 se realizo un encuentro, con el presidente electo de los Estados Unidos, George Bush, quien propuso marcar una nueva actitud de concordia, este planteo que en Estados Unidos se percibía como apoyo de México a la guerrilla centroamericana, y la lucha contra el narcotráfico.
En el centro de la NASA me esperaban Fernando Solana, Jaime Serra y el Embajador de México, Jorge Espinosa de los Reyes. Interesaba también que participaran en el diálogo ya enterados de cuál sería su responsabilidad. Pedro Aspe no asistió, pues aún era secretario de Programación y Presupuesto. Se inicio la conversación respecto a la excesiva deuda externa. En México, el gobierno de Miguel de la Madrid había realizado un importante ajuste económico para pagar el elevado endeudamiento incurrido en los años setenta. Para servir la deuda, cada año teníamos que exportar más que lo que importábamos y generar un superávit en la cuenta corriente: en realidad eso significaba exportar capitales, situación insostenible para un país en desarrollo como el nuestro. Se habían hecho varias negociaciones para enfrentar ese problema, pero todas habían proporcionado un alivio temporal, ya que sólo posponían los pagos sin reducirlos. Había que promover una solución radicalmente distinta.
Para que la economía mexicana volviera a crecer con estabilidad de precios no bastaba una negociación que pospusiera los pagos: era necesario reducir la deuda. Sólo así conseguiríamos frenar la salida de recursos que su servicio exigía. Cuando terminé de hacer este planteamiento, se hizo un silencio en la mesa. Entonces uno de los acompañantes de Bush comentó que en la última semana nuestras reservas habían caído de manera importante. El secretario del Tesoro de Ronald Reagan reaccionó de inmediato; con énfasis, señaló que la moratoria había probado ser contraproducente para los países que la habían utilizado, la cual se argumento no como una opción política sino una consecuencia de las circunstancias.
El presidente Bush expresó que en enero, se actuaría de inmediato. Dado que mi mandato se iniciaba en unos días, y para no perder tiempo, le solicité que Baker sostuviera pláticas con el futuro secretario de Hacienda para iniciar de inmediato la negociación, orientada a reducir la deuda y no sólo a postergar los pagos.
Al hablar sobre narcotráfico, Bush comentó que entendía nuestras reservas en tomo al tema de la soberanía. Sin embargo, deseaba saber si estábamos dispuestos a permitir el paso de aviones norteamericanos en cielo mexicano o bien a establecer grupos conjuntos de agentes para combatir el tráfico de drogas. Respondí de inmediato que era imposible aceptar esas peticiones. Baker preguntó si aceptaríamos crear un organismo internacional para combatir el narcotráfico. Le pregunté a mi vez si, en caso de crearlo, debería encabezarlo el país sudamericano que tuviera más experiencia en el tema por haberlo padecido.
Se había logrado el propósito central del encuentro, en un ambiente de cordialidad y respeto mutuos, se habia logrado reducir la deuda y no sólo renegociarla, además, participar en el proceso y el reconocimiento explícito de que la solución del problema de la deuda era mutua. George Bush mostró que era un hombre dispuesto a escuchar nuestros argumentos. Tenía un enorme interés en que la relación entre los dos países se condujera de manera positiva y respetuosa. Yo compartí con él ese propósito, los problemas comenzaron de inmediato en otro frente: el de los bancos comerciales con los que se había contratado la deuda de nuestra nación.
Siete meses después, ruptura al borde de la moratoria
El 19 de julio de 1989, Gurría acababa de notificar que México cancelaba la negociación. «Se formaron en el pasillo que llevaba al elevador y nos despidieron con una mezcla de tristeza y de temor». Entre el 19 de julio y el 22 de julio, se dieron los pasos necesarios para establecer una moratoria unilateral en el servicio de la deuda externa mexicana, la cual podía afectar a todo el sistema de pagos. Sin embargo, la rigidez de los acreedores no dejaba margen para otra solución.
Dispuse que los depósitos del gobierno mexicano en Estados Unidos empezaran a transferirse a los bancos de un país neutral para evitar un posible embargo como represalia.
«Nos vamos a la moratoria», comento el 22 de julio a Otto Granados, director de Comunicación Social, y se elaboro un mensaje televisado a la nación para explicar esa medida extrema. Como una forma para no ceder ante la pretensión de tratar la deuda como un simple problema de reestructuración en el tiempo de los bancos comerciales acreedores».
La historia se inició varios meses antes
Los países deudores iban a ser abandonados a su suerte, pues el llamado «Plan Baker», promovido desde 1985 para recalendarizar pagos de deuda, sólo había ofrecido un alivio transitorio. Nuestro país, había seguido transfiriendo recursos netos al exterior para servir la deuda. Esa transferencia era en realidad una exportación de capital y el capital en nuestra nación era el recurso escaso. En los países en desarrollo, el factor abundante era la mano de obra: necesitábamos importar capital para complementar el ahorro interno.
Esta situación derivó de las políticas de los setenta caracterizadas por endeudamiento excesivo, estatizaciones y economía cerrada y protegida, las cuales «nos hundieron en una crisis peor que las anteriores. Después de la moratoria y de la nacionalización de la banca quedó claro que el modelo proteccionista ya no era viable».
En 1970 el sector público del país registró un saldo de deuda externa de 4,262 millones de dólares. En los siguientes seis años, el gobierno aumentó su contratación de créditos con los bancos comerciales y el saldo se cuadruplicó; para 1976 ascendió a 19,600 millones de dólares. En los siguientes seis años se triplicó; para 1982 el saldo de la deuda externa del sector público ascendió a 58,874 millones de dólares.
Cuando los bancos dejaron de prestarle al país en ese mismo año, surgió la emergencia financiera que Miguel de la Madrid tuvo que enfrentar en el arranque de su administración. En 1982 el pago anual por intereses de la deuda externa ascendió a 14,000 millones de dólares. Entre 1983 y 1988 la economía mexicana tuvo que transferir al exterior, cada año, el equivalente a cerca del 7% del producto nacional. Gastamos más en pagar intereses de la deuda que en proporcionar educación y salud a todo el país.
La reestructuración y la posposición de pagos sólo representaban una política de derrota anticipada. Era indispensable reducir el peso de la deuda.
Al inicio de 1988, la banca comercial internacional había hecho sentir que la única solución para el futuro era el uso masivo de intercambios de deuda por capital, los llamados swaps, tratando a países como a empresas endeudadas para resolver el problema, proponían quedarse con todos nuestros activos. Ante esta perspectiva se hizo una reunión con los asesores y tomaron el problema de manera diferente: proponer quitas de capital o la reducción permanente de las tasas de interés. Como era previsible que los bancos se negaran a ello, teníamos que preparar una estrategia de negociación sólida que incluyera un tratamiento político al más alto nivel.
El 1 de diciembre de 1988, señala que son cuatro puntos básicos para la negociación:
En materia de deuda externa instruyó al Secretario de Hacienda para que de inmediato inicie la negociación de la deuda externa bajo las siguientes premisas:
- Primero, deberá abatirse la transferencia neta de recursos.
- Segundo, por lo que hace a la deuda histórica acumulada hasta ahora, deberá reducirse su valor.
- Tercero, los recursos nuevos que requiere el crecimiento sostenido de México deberán estar asegurados para evitar la incertidumbre que provocan las negociaciones anuales.
- Cuarto, deberá disminuir, el valor real de la deuda y ser cada vez menor su proporción respecto a lo que producimos los mexicanos.
El 2 de diciembre de 1988, la agenda mostraba en los hechos que la reforma del Estado que nos habíamos propuesto implicaba una reforma económica, una social y una política.
Tres acciones fundamentales se pusieron en marcha para alcanzar los objetivos planteados:
- Para recuperar el crecimiento del país y se proyectó la reforma económica.
- Se inicio el diálogo para la reforma política con el partido de oposición más importante del país, el PAN.
- Se puso en marcha un plan de reforma social: “el Programa de Solidaridad”.
Primer paso: debate interno y construcción de consensos
Entre diciembre de 1988 y diciembre de 1993 se realizaron casi 215 reuniones, en las que participo el presidente de la República, el secretario de Hacienda, Pedro Aspe; el de Programación y Presupuesto, Ernesto Zedillo, el de Comercio y Fomento Industrial, Jaime Serra; el secretario del Trabajo y Previsión Social, Arsenio Farell; el Director del Banco de México, Miguel Mancera, y el jefe de la oficina de coordinación de la presidencia, José Córdoba. Donaldo Colosio se integró a ellas a partir de su designación como secretario de Desarrollo Social, en 1992. Cuando las reuniones abarcaban otras áreas gubernamentales, acudían como invitados otros secretarios del despacho, directivos de organismos y de empresas del Estado, así como subsecretarios o dirigentes sociales.
El 12 de diciembre de 1988, Pedro Aspe, secretario de Hacienda y coordinador de la negociación para reducir la deuda, hizo un balance de la situación económica en la que iniciaba el gobierno: “Durante 1988, el gobierno de Miguel de la Madrid había introducido un fuerte paquete de ajuste económico para enfrentar la severa devaluación del peso ocurrida a finales de 1987, apenas unas semanas después de arrancada mi campaña a la presidencia de la República. Para enfrentar los efectos de esa devaluación, De la Madrid introdujo un innovador mecanismo de concertación. Se le designó con el nombre de «El Pacto». Era, en efecto, un pacto entre el gobierno y los sectores productivos (sindicatos, empresarios y productores rurales), cuyo propósito era contener la inflación de casi 160% registrada después de esa devaluación. El Pacto había logrado avances importantes, al grado de que en 1988 la inflación cerró en 60%”.
Ante ello había acordado un programa para conseguir que la inflación siguiera disminuyendo y fortalecer la posición negociadora del país ante los acreedores extranjeros.
Se habló de los problemas y las debilidades acumuladas, los avances y activos heredados del gobierno anterior. Aspe explico para bajar la inflación era necesario un mayor esfuerzo de disciplina fiscal: eso significaba mayor recaudación. Por su parte, el secretario de Programación y Presupuesto, Ernesto Zedillo, señaló que enfrentábamos un grave desequilibrio en la balanza de pagos y en las finanzas públicas, era necesario una estricta restricción presupuestal y de recalendarizar el gasto, pero reconoció que las tensiones sociales y políticas del momento hacían poco recomendables esas medidas. El Director del Banco de México expresó su enorme preocupación por los prepagos del sector privado, lo que agravaría la situación tornándola «imposible de manejar». Ante eso, Zedillo comentó que el apretón fiscal debería contribuir a no fomentar el prepago. Y es que, para proceder a la renegociación de la deuda, habíamos decidido recurrir a una parte de las reservas internacionales, a fin de integrar las garantías requeridas en la negociación. Entre los problemas estaba que las reservas internacionales no alcanzaban para cubrir la negociación y el aumento de las importaciones de alimentos.
El 20 de diciembre de 1988, participaron en la reunión los subsecretarios de Hacienda, José Angel Gurría y Guillermo Ortíz. En la cual se concluyo que los márgenes de maniobra eran más estrechos de lo que se anticipaba, por lo que era necesario ajustar más el cinturón del gasto gubernamental, sin desproteger la parte social.
Existían señales desalentadoras del exterior reflejadas en la falta de decisión para invertir en México, un contexto interno inestable, debido a la fuga de capitales provocada por las expectativas inciertas en torno al arreglo de la deuda. Para noviembre se había desatado la compra de dólares ante el temor de una devaluación, a lo que se agregó una caída importante en la captación bancaria. En esos pocos meses, las tasas de interés habían subido 3 puntos y los indicadores se movían hacia un alza de precios.
El 20 de diciembre, Pedro Aspe se entrevistó con el secretario del Tesoro Nicholas Brady, esta fue una negociación tensa, para modificar los anteriores procesos que se habían limitado a posponer el pago del principal; nosotros necesitábamos reducir el monto de la deuda. Algo que no se había logrado antes entre cualquier país y los acreedores representados por los bancos comerciales del mundo.
Segundo paso: apoyo político de diversos países y acuerdo con el FMI
Se consideró que antes de comenzar la negociación con los bancos, era necesaria una declaración política del por parte del gobierno norteamericano, el secretario del Tesoro, Nicholas Brady, fijaría su posición sobre el tema de la deuda a mediados de largo de 1989, así que Aspe y Gurría tuvieron un encuentro privado con David Mulford en el aeropuerto de Houston; Mulford era el responsable de integrar la propuesta de Brady. El 4 de marzo, registré la siguiente:
Parece ser que hay un viraje en la posición de Estados Unidos. La revuelta popular en Venezuela contra el programa de ajuste, los tiene muy preocupados.
El 10 de marzo, el gobierno norteamericano propuso que se redujera la deuda y ya no sólo su posposición: secretario del Tesoro anunció la propuesta que después se conoció como «Plan Brady». El presidente mexicano propuso que México se convirtiera en el primer país 1 poner en marcha el Plan Brady. Con este compromiso, lanzaron la propuesta a los bancos.
Algunos funcionarios norteamericanos cuyo apoyo consideraron la propuesta muy ambiciosa. Y era necesario convencer a estos funcionarios de la viabilidad del planteamiento, para que aportaran recursos financieros e integrar las llamadas garantías de recompra de los bonos que serían emitidos para reducir la deuda, hoy conocidos como Bonos Brady. Sabíamos que ni esos funcionarios ni los bancos iban a ser totalmente receptivos de la propuesta y eso requería actuar en varios escenarios. El más extremo era la posible negativa de los bancos a disminuir la deuda; para lo que se diseño una suspensión de pagos sui generis. Consistía en no cubrir la deuda en moneda extranjera sino depositar su pago en pesos mexicanos y en una cuenta en México. De esa manera no podrían argumentar incumplimiento de obligaciones pero tampoco afectarían las reservas internacionales. El secretario Zedillo propuso plantear la amenaza de suspender los pagos en dólares y proponer “de manera creíble” el pago en pesos. Eso no me pareció adecuado porque, como insistí entonces y lo sigo creyendo, en una negociación no hay que amenazar sino actuar.
Para principios de abril se logró una declaración del Grupo de los 7 jefes de gobierno de los siete países más industrializados del mundo, quienes se manifestaron a favor de un acuerdo multianual sobre deuda, para evitar que se repitieran los desgastes y las angustias de nuevas negociaciones, se logró que el Tesoro Americano ya no insistiera en los swaps de deuda por activos. Procedimos entonces a buscar el apoyo del FMI, los acuerdos habían establecido un compromiso para reducir el déficit y devaluar la moneda, lo que solía acarrear una dolorosa recesión económica, en lugar de eso, se buscaba que aceptara la propuesta de apoyar las reducciones de la deuda, reducir el servicio de la misma y reconocer que en los años anteriores ya se había efectuado un ajuste suficiente.
Con el objeto de devolver la presión a la banca comercial, aceleramos el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, a pesar de las inercias que le exigían a México, repetir los acuerdos tradicionales, con su inevitable efecto de devaluación y recesión. Finalmente se adopto un acuerdo innovador:
- No exigió un nuevo ajuste del programa económico que teníamos en ejecución, sino que lo avaló sin interferir en su elaboración ni en su ritmo.
- No estaba condicionado, a que se llegara a un arreglo con los bancos comerciales; es decir, se eliminó la famosas “condicionalidad cruzada”
El FMI admitió que el principal obstáculo que enfrentaba nuestro país para reanudar el crecimiento sin inflación era la carga excesiva de la deuda. Según José Angel Gurría, el FMI nunca había otorgado su aval a un programa cuyo propósito no fuera pagar, sino recuperar el crecimiento. El Banco Mundial acepto los mecanismos de reducción de deuda.
El 7 de abril, se presentó el balance de la negociación con el FMI, el cual establecía nuevas reglas para otros países que pretendieran realizar ajustes con seriedad, y concluyó que la negociación se había apoyado en la fuerza internacional que el gobierno mexicano construyó a partir de la credibilidad de sus políticas.
El acuerdo con el FMI estableció un precedente positivo a nivel internacional.
Eso quería decir que el país entraba en una nueva etapa de posibilidades de recuperación económica.
El 10 de abril de 1989 Aspe leyó públicamente la Carta de Intención firmada con el FMI; el 26 de mayo se formalizó este trascendente acuerdo a favor del crecimiento.
Al mismo tiempo se convocó a una reunión al Gabinete Legal, en la cual Aspe leyó completo el acuerdo con el FMI y ofreció una amplia explicación, con los gobernadores, la dirigencia sindical, los legisladores y el Consejo Coordinador Empresarial.
Tercer paso: la negociación con los bancos comerciales. En el pantano
El 19 de abril de 1989 se inició de manera formal la negociación con la banca comercial. El Presidente de la Reserva Federal, Alan Greenspan, estaba convencido del programa de transformación económica y por eso se convirtió en aliado. Al obtener el apoyo de Greenspan, que resultó decisivo, se pudo ejercer mayor presión sobre los bancos comerciales, principalmente sobre aquellos a los que la Reserva Federal, por sus propios motivos, quería presionar más.
Por su parte, los bancos comerciales integraron un comité para encarar las propuestas. Gurría nos hizo saber que había divisiones entre ellos, pues las posturas variaban entre los grandes bancos y los pequeños. Más de 500 bancos comerciales del mundo estaban representados en ese comité, también a los banqueros les pareció «exagerada» nuestra propuesta. A este mismo frente se sumaban las representaciones gubernamentales de los países donde radicaban los bancos acreedores. Por eso, el ambiente que prevalecía en el principio de esta etapa era francamente tenso.
El 14 de abril, en la reunión de gabinete económico, Miguel Mancera evidencio que se tenía un flanco muy delicado: se trataba de las llamadas «líneas interbancarias», los mecanismos de apoyo que los bancos extranjeros otorgaban a los bancos mexicanos para sus transacciones internacionales, no importaba si eran tiempos normales o de negociación. Afirmó que si se deterioraban las relaciones con los bancos comerciales éstos nos podían exigir el pago inmediato de esas líneas, con lo que introducirían una presión adicional de grandes proporciones. La negociación se tenía que conducir con la habilidad suficiente para evitar que las líneas interbancarias fueran utilizadas como mecanismo de presión por parte de los bancos comerciales.
El l9 de mayo se reúne nuevamente en gabinete económico para analizar un documento que Aspe sobre la estrategia para enfrentar a los bancos, en el que se los directivos de los bancos comerciales presionaban para que se les apoyara en su confrontación con los gobiernos de sus países; para que se les diera facilidades para absorber las pérdidas que representarla una eventual reducción de la deuda. Esa pretensión excesiva de los bancos podía prolongar la negociación indefinidamente. Se comentó que habla ya incertidumbre en el sector privado mexicano, pues las divisiones de los bancos extranjeros contaminaban a sus clientes de México.
Entre varios sectores empresariales mexicanos había oposición a reducir la deuda. Si sus bancos internacionales aceptaban la reducción, argumentaban, podrían no volver a prestarles y suspender los flujos de fondos. Los bancos difícilmente les harían préstamos adicionales pues la reducción de la deuda equivalía a no pagar préstamos contratados con anterioridad.
El 14 de mayo se celebraron elecciones en Panamá, se pretendió impedir el triunfo de la oposición. Se trataba de un asunto interno de esa nación. Sin embargo, Estados Unidos anunció el reforzamiento de sus tropas en la zona del canal y junto con Venezuela pretendió que la OEA se convirtiera en tribunal electoral. Ante esto reafirmo la importancia del cumplimiento de los tratados Torrijos-Carter para la devolución del canal, lo que tensó la negociación de la deuda
El 17 de mayo Aspe anunció que el Banco Mundial había accedido a otorgar recursos por casi 2,000 millones de dólares; una parte de esa aportación se utilizaría para reducir la deuda con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); esos recursos se emplearon para comprar, con importantes descuentos, títulos de deuda contratada anteriormente con los bancos comerciales.
En mayo, los bancos hicieron una contrapropuesta, consistía, entregar activos (los llamados swaps) a cambio de reducir la deuda. En pocas palabras, los bancos pedían las empresas que se estaban privatizando a cambio de una reducción de la deuda, porque este recurso se emplearía a reducir la deuda interna.
Mientras tanto, se sumaban más complicaciones en el frente interno, las tasas reales de interés se elevaron excesivamente y esto provocó un clima de protesta de los productores y consumidores. Los bancos tenían diversos medios para aumentar la presión.
Al mismo tiempo se llevo a cabo una guerra informativa, debido a la filtración de información por los bancos. Así que redoblamos la atención a los medios internacionales para anticipar cualquier sorpresa.
El 30 de mayo Japón apoyo, con gran solidaridad, recursos financieros para la constitución de garantías destinadas a respaldar las operaciones de reducción de deuda con la banca comercial. El ministro de finanzas, Ryutaro Hashimoto, y su viceministro de Asuntos Internacionales, Akoto Utsumi, jugaron un papel clave.
El hecho de que el aval del arreglo estuviera apoyado con recursos, el Banco Mundial, el FMI y el Eximbank de Japón, mostró, de acuerdo a los especialistas, un compromiso y una confianza de la comunidad internacional que no había conseguido ningún otro país en desarrollo.
Otro factor fue la disminución en aproximadamente 50% del saldo de la deuda que se mantenía con España 156 millones de dólares. Este acuerdo constituyó el primer ejemplo de que sí era posible encontrar soluciones para reducir deuda.
Gurría manifestó que “los bancos esperaban a que México flexibilizara considerablemente su posición y aceptara una oferta poco satisfactoria, ante una supuesta urgencia del país por recursos externos para poder cumplir con las metas del programa económico, que ya rebasaba su primer semestre sin que se hubiese logrado un acuerdo con la banca comercial”.
En ese marco, no era posible postergar los pasos adicionales previstos en nuestra estrategia económica interna. En consecuencia, el 31 de mayo se puso en marcha el Plan Nacional de Desarrollo; dando una idea de la perspectiva estratégica del país para sumar grupos sociales alrededor de ella. Modificamos el Reglamento de Inversión Extranjera, para hacer más atractiva la llegada de capitales y no depender de los flujos de endeudamiento, desregulando las actividades productivas para promover el crecimiento económico sin tener que esperar el resultado de la reducción de la deuda.
Sin embargo, la prolongación de las negociaciones empezaba a afectar la cohesión del equipo gubernamental, comenzaron a aparecer propuestas para cambiar la estrategia y proceder a una negociación banco por banco.
El 12 de junio, en la reunión de gabinete económico, se comentó que la presión del FMI y el Banco Mundial no estaban surtiendo efecto. Por su parte, el secretario del Tesoro y La Reserva Federal de los Estados Unidos iniciaron la presión banco por banco, al reunirse con cada uno de sus presidentes.
Dentro del gabinete continuaba la propuesta de declarar una moratoria que obligara a los bancos a negociar, a pesar de la negativa de los bancos y tardarían años en reiniciarse, acompañadas por una salida masiva de capitales.
En el ámbito internacional se percibía el potencial endurecimiento de la posición mexicana; el 19 de junio del vicepresidente de Estados Unidos, Dan Quayle, subrayó que lo más conveniente era seguir en la negociación, comentaba en tono amenazante para nuestro país, una suspensión de pagos «le acarrearía la desestabilización económica a México».
El 27 de junio se realizaron reuniones de gabinete económico, Aspe informó que la negociación seguía detenida, debido a que los bancos comerciales se negaban a aceptar un menú de quitas y dinero fresco, En una conversación telefónica Brady le había informado que el presidente Bush deseaba conocer los avances en la negociación mexicana. Tanto Bush como Brady sugerían que entregáramos una última propuesta Brady señaló que tenía «una zanahoria y un palo» para actuar sobre los bancos, pero que no los utilizarla hasta que se conociera la propuesta final de México Aspe señaló, con razón, que antes de hacer una propuesta final debía conocer la dimensión real del apoyo de los gobiernos, el FMI, el Banco Mundial y la Reserva Federal de los Estados Unidos Sabíamos que los bancos más débiles preferían seguir prestando; otros favorecían la, opción de una tasa de interés fija, aunque reducida, para el servicio de su deuda; los bancos comerciales más grandes optaban por la reducción del principal
Entonces enfrentamos una situación sorprendente como el clima de opinión en México era muy favorable y la situación económica iba en franca mejoría, el valor de nuestra deuda en el mercado secundario aumentó complicando la negociación, pues nadie quería reducir una deuda que cada vez se veía más pagable. Todo indicaba que lo conveniente era debilitar el valor de la deuda mediante la suspensión de pagos, pero la moratoria entrañaba un riesgo de desestabilización doméstica además, que ningún banco aceptarla aportar dinero fresco para financiar el desarrollo del país. Se comenzó a analizar la alternativa de una suspensión «negociada», lo cual Gurría, evidencio que las soluciones unilaterales «le facilitaban la vida» a los banqueros y a los gobiernos extranjeros. La economía mexicana empezaba a recuperarse, sin haber recibido financiamientos en más de año y medio. Además, las tasas de interés estaban a niveles muy elevados. El enfrentamiento con los bancos acreedores del mundo parecía acercarse de manera inevitable.
El día 3, el gabinete económico, tras hacer una evaluación de los avances se concluyó que se acercaba a la solución final, tras la última reunión con el Comité Asesor de los Bancos Acreedores. Sin embargo, las negociaciones se atoraron una vez más: los bancos demandaban que aceptáramos la aplicación generalizada de swaps, la inclusión de una cláusula llamada step up, según la cual México reiniciaría sus pagos sobre la deuda a tasas de mercado en cuanto recuperara la solvencia financiera.
Julio 2, 1989: cruje el sistema político mexicano
El 2 de julio de 1989, se realizó la primera elección para gobernador de las 31, se llevó a cabo en el estado de Baja California, en la frontera oeste con los Estados Unidos, tiene una alta concentración urbana y un intenso contacto con la economía norteamericana. Su antecedente electoral más próximo había tenido lugar durante la elección presidencial de 1988. En aquella ocasión, los bajacalifornianos decidieron castigar al PRI – entre otros motivos por los descalabros cambiarios de ese año y favorecieron con un ligero margen al ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas, el candidato a la Presidencia por el FDN.
Por primera vez en sus 60 años de historia, el PRI perdía una elección de gobernador, esto representaba una afrenta y una debacle; para la sociedad, una victoria democrática sin precedente; para el gobierno, un elemento de tensión que tendría secuelas significativas. Pero en ese momento, el resultado de la justa electoral fortaleció el apoyo del resto de la sociedad y de los actores políticos a un gobierno que asumía las nuevas condiciones de la pluralidad mexicana.
París: 14 de julio de 1989, la Bastilla y una nueva presión sobre los bancos
A mediados de julio de 1989, sostuvo un encuentro con el presidente Francois Mitterrand, a las celebraciones del 200 aniversario de la toma de la Bastilla, aprovechando la asistencia de dirigentes políticos de las naciones industrializadas, para hacerles ver que el tiempo se había agotado y necesitábamos cerrar la negociación.
Le expuse el problema a la primera ministro Británica, Margaret Thatcher, durante una recepción en el Quayd Orsai; después de escuchar mi planteamiento. La primera ministro mandó llamar a su Chancelor of the Exchequer, Nigel Lawson, y le dijo: «Comunícale a nuestros bancos comerciales que deseamos lograr un acuerdo satisfactorio con los mexicanos. Necesitamos apoyar su política económica, y sin reducción de la deuda no saldrán adelante.» Lawson se mostró poco receptivo; todo parecía indicar que su interés estaba más en proteger a sus bancos que en responder a la instrucción de su Primera Ministro. Ya se anunciaban los motivos por los que sería removido de su cargo meses después. Sin embargo, no tuvo más remedio que apretar a los bancos británicos para que respondieran positivamente.
Al sostener el encuentro con el Presidente Bush, y de Brady y Baker. En el curso del diálogo, Bush le insistió a Brady que era urgente hacerle saber a los bancos de su interés en acelerar el arreglo. Le expuse con claridad la situación. Brady siempre nos apoyó durante la negociación, pero en ese momento su respuesta fue dura: «Señor Presidente, cuando se está en la estación del tren hay que estar dispuesto a dejar parte del equipaje si no se puede viajar con todas las maletas». Se refería a que nuestra exigencia de reducir la deuda era muy difícil de aceptar. «Bueno», le respondí, «para poder viajar, lo único que nosotros no vamos a dejar en la estación es a la familia».
Del filo de la ruptura al arreglo el 23 de julio
El 18 de julio continuo el avance en las negociaciones. Los bancos consideraban que no había suficientes recursos para las garantías de los bonos de reducción de deuda; además, nos reprochaban el que no aceptáramos una recuperación de su valor original si la economía marchaba mejor; continuaban insistiendo en los swaps. Cada banco podía escoger entre tres opciones:
- Reducir la deuda 35%,
- Recibir un interés fijo del 6.25% anual,
- Aportar recursos frescos por cuatro años.
De aceptarse la propuesta, en el balance se habría obtenido el dinero necesario para el programa económico; la reducción de la deuda y la economía reaccionaría positivamente. Aspe propuso ejercer la mayor presión posible para conseguir que los bancos se inclinaran por aceptar esta oferta. Zedillo se manifestó a favor y expresó, con razón, que con la propuesta no sacrificábamos crecimiento ni empleo; la medida resultaría suficiente, concluyó, si internamente profundizábamos el cambio estructural. Hice ver que éramos pioneros en este proceso, el cual había sido largo, complicado y desgastante. Pero había llegado el momento de concluir:
El 20 de julio le se adopto la iniciativa de abandonar la mesa de negociación y rehusar cualquier contacto con el Grupo Asesor de Bancos.
La retirada de los negociadores mexicanos fue un shock inesperado, Brady y Mulford llamaron al secretario Aspe para pedirle que las pláticas se reanudaran en Washington, D.C., y ofrecieron la intermediación del Tesoro y de la Reserva Federal. El sábado 22 partió la delegación mexicana a Washington., D.C., para sostener reuniones del más alto nivel con funcionarios del Tesoro, de la Reserva Federal y con los representantes de los bancos. Esta vez la presión del gobierno norteamericano era contra los bancos acreedores. Después de una agotadora sesión de trabajo que terminó a las nueve de la noche del domingo 23 de julio, el secretario de Hacienda, informó que finalmente el Acuerdo estaba hecho, sólo faltaba su protocolización y el acto formal de la firma. Éste tomaría todavía algunos meses. El resultado fue alentador: casi la mitad de la deuda se disminuyó con la opción de reducir el 35% del principal; la negociación tenía carácter multianual y esto eliminó la incertidumbre que en el pasado introducían las negociaciones periódicas. Pedro Aspe y su equipo habían logrado que se cumpliera, y cabalmente, el propósito de regresarle a México la posibilidad de crecer sin el peso excesivo de la deuda. Aspe consiguió que se cumplieran los cuatro puntos comprometidos.
Acto siguiente se dirigió un mensaje en cadena nacional para dar a conocer el resultado de las negociaciones. Se abrían así, también, nuevas oportunidades para que otros países en desarrollo redujeran sus deudas excesivas. Esto abrió las posibilidades de otros países para la negociación de sus deudas.
Reducción directa de la deuda por más de 7, 000 millones de dólares. Regresó la confianza y los capitales
Como resultado de la negociación, el saldo directo de la deuda externa trajo los siguientes efectos:
- Se redujo en 7,171 millones de dólares,
- La disminución en un monto equivalente a 20 mil millones de dólares.
- Baja de 30 puntos en las tasas de interés domésticas,
- Generó una mayor confianza de los inversionistas mexicanos, quienes repatriaron casi 3,000 millones de dólares.
- Comprometieron de inmediato proyectos de inversión extranjera por un monto cercano a los 2,000 millones de dólares, como resultado de las políticas de estímulo a la repatriación de capitales que se promovieron como alternativa a la persecución de sus propietarios.
- Se crea primera emisión de bonos hecha por un país latinoamericano en una década.
- Se revirtió la caída del valor que la deuda mexicana
El primero de agosto, en un acto en la plaza de Santo Domingo de la Ciudad de México, el ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas afirmó que el acuerdo beneficiaba a los acreedores. Además, que el resultado era insuficiente y negó que se hubiera alcanzado una opción de reducción de 35%. Cárdenas agregó: «El PRD seguirá insistiendo en que se suspenda el pago de la deuda externa».
El crecimiento de la economía en 1989 alcanzó una tasa superior a la esperada. La inflación tuvo un perfil menor al estimado. En la reunión de gabinete económico de agosto se analizo las diversas opciones para aprovechar esta situación favorable, como proponer al Congreso de la Nación un presupuesto bianual, regresar a negociaciones bianuales de los salarios, como en los años sesenta, buscando la certidumbre a los ahorradores e inversionistas y establecer el orden administrativo al interior del gobierno, pero se opto por profundizar cambios estructurales para hacer más eficiente la economía y reconocer las nuevas realidades internacionales, acelerando el proyecto de privatización de las empresas públicas, para reducir los pagos de intereses y tener más gasto social sin incurrir en déficit fiscal. El 15 de agosto se acordó la privatización de Telmex, en beneficio del desarrollo del país; y así poder invertir fondos fiscales en educación. Para mediados de agosto, el gabinete promovió la privatización de la siderurgia, por razones prácticas, más allá de cualquier consideración de carácter ideológico.
También se opto por eliminar las regulaciones excesivas en la economía. En la reunión del 15 de agosto reconocimos que aún existía un rezago en precios de algunos bienes públicos; su revisión tendría un impacto considerable en los consumos y el índice general de precios. Preparamos un calendario de aumentos, con cuidad o de reducir al máximo su adverso efecto social.
Finalmente, se analizó que para constituir las garantías de los bonos para la reducción de deuda, habíamos contribuido con la mitad de las reservas internacionales recibidas al inicio de la administración, a fines de 1989, Aspe informó al gabinete económico que un alto funcionario del FMI había hecho sentir su inquietud ante el monto tan bajo de reservas de 1990, alrededor de 1, 500 millones de dólares.
La reducción de la deuda se protocolizó el 4 de febrero de 1990, la firma del acuerdo tuvo lugar en el Patio de Honor de Palacio Nacional. A la reunión asistieron importantes miembros de la comunidad financiera internacional. Destacaban, entre muchos otros, Nicholas Brady, secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Michael Camdessus, director-gerente del FMI; John Reed, presidente del Citibank, y William Rhodes, cabeza del grupo de bancos acreedores. Su presencia expresaba reconocimiento al programa de reordenación económica impulsado por México, así como al talento de nuestros negociadores.
Se ha estimado que al concluir la negociación y eliminarse; la incertidumbre, los efectos positivos de la reducción de la deuda agregaron casi dos puntos a la tasa de crecimiento del país. Llegó a ser de 4.4% real en 1990; sin embargo, entre 1991 y 1993 no se materializó un crecimiento mayor porque la negociación del TLC introdujo una nueva incertidumbre, la dinámica de crecimiento se recupero hasta 1994.
La reducción de la deuda externa liberó parte de esa onerosa carga. Entre la población existía una fuerte conciencia de lo que representaba el agobiante peso de la deuda; con el resultado de la negociación, para fines de 1989 esa angustia empezó a desvanecerse.
La reducción de la deuda y la recuperación del crecimiento económico permitió que el valor de la deuda representara una proporción menor de lo que se producía. Los analistas y expertos en cuestiones financieras han señalado que uno de los indicadores más importantes sobre la salud financiera de una nación está en comparar el saldo de la deuda con el Producto Interno Bruto (PIB). También mejoró las condiciones para la reducción de la interna, pues aumentó el valor de las privatizaciones. Los ahorros que derivaron de la disminución de su servicio se dedicaron al gasto social. El efecto de la reducción de la deuda interna y externa permitió que la deuda pública total en México pasara del 63.5% del pm en 1988 a sólo 22.5% en 1994.
Al abatir la proporción de lo que debíamos, también abatió el pago de intereses, bajando las tasas de interés del 17.7% al 9.8% y al 2.8% del PIE, en 1994.
A pesar de haber logrado resolver el del endeudamiento excesivo y la falta de crecimiento. Al concluir la reducción de la deuda, se esperaba poder iniciar el camino de la recuperación económica.