«La Democracia Sustentable» de Adam Przeworsky

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ciudadania, Democracia sustentable, Estado, estrategia alternativa, etnicismo, Instituciones, Reformas, reformas de mercado, Sociedad Civil

4 Elementos básicos para la Democracia Sustentable

1. Educación formal y de valores
2. Sociedad cohesionada y equitativa.
3. Una sociedad con ingresos suficientes para satisfacer necesidades, que .permitan un estilo de vida cómoda..
4. Construir un modelo donde exista el trabajo dentro del sistema.

Sin embargo, ninguna sociedad cumple con los elementos de la democracia sustentable.

PREFACIO

“Democracia sustentable” tiene como objetivo dar un panorama de temas políticamente apremiantes e intelectualmente desafiantes en torno a las nuevas democracias del Sur y el Este del planeta.

El libro busca ofrecer un catálogo con los temas más importantes que se plantean en aquellos países que atraviesan procesos de cambio democrático al mismo tiempo y transformación económica, además de identificar las opciones que confrontan las fuerzas políticas de países con historias sumamente diferentes.

El propósito es identificar y evaluar alternativas. Se ha interpretado a la caída del comunismo en Europa del Este como un triunfo de la democracia y el capitalismo, y efectivamente lo es. Pero tanto las instituciones democráticas como las economías capitalistas difieren significativamente incluso entre los propios países desarrollados.

Los autores plantean que si bien las fuerzas políticas de muchas regiones del mundo enfrentan opciones al momento de diseñar sus instituciones políticas y económicas y de seleccionar los caminos que conducirán a la libertad y a la prosperidad, estas opciones sin duda tienen consecuencias.

En el texto se analiza que las transformaciones económicas encaradas en muchos países (no exclusivamente de Europa oriental) irónicamente son simétricas a las del proyecto socialista: implementan un programa intelectual, son radicales y ofrecen una panacea única. Por primera vez en la historia, el capitalismo se adopta como la aplicación de una doctrina y no como un proceso de evolución histórica a través del ensayo y error.

La ideología neoliberal difundida por los Estados Unidos y las agencias multinacionales sostiene que el curso a seguir es obvio. Esta ideología se basa en una creencia acerca de las virtudes de los mercados y la propiedad privada que es insostenible a la luz de la teoría económica contemporánea, incluso la neoclásica.

Con las ideas desarrolladas en “Democracia sustentable”, los autores aseguran que no pretenden ofrecer programas alternativos, sólo buscan poner de relieve que cualquier empresa a favor de la democracia y la prosperidad necesariamente involucra alternativas, opciones y decisiones. Las opciones son inevitables. Y, mientras grandes cantidades de gente padezcan privaciones materiales, cualquier noción del fin del los conflictos es espuria.

Antecedente:

Las reglas de sucesión en los cargos públicos afectan la composición y duración del gabinete, y pueden favorecer ó perjudicar a los partidos más pequeños.

Los estudios de las sociedades capitalistas desarrolladas, muestran que hasta principios de los años ochentas, el mejor desempeño económico lo registraron los países en que las centrales obreras y los empleadores, concentraron sus intereses ante un estado controlado por partidos socialdemócratas.

La investigación de Lee Przeworski, muestra que el bienestar de un adulto promedio es mayor en los países socialdemócratas, sencillamente, los púnicos países del mundo donde casi nadie es pobre después de impuestos y transferencias, son los que llevaron a cabo medidas socialdemócratas. A la inversa, se tiene evidencia de que el impacto de las crisis económicas sobre la supervivencia de la democracia, depende del marco institucional. Muchos trabajos comparan la democracia parlamentaria con la presidencial para evaluar cual es la más vulnerable a la quiebra. Las democracias no sobreviven cuando combinan presidencialismo con sistemas de partidos fragmentado. En varios sistemas presidenciales o semipresidenciales, la principal línea de conflicto, separa al presidente del congreso, y no a los partidos políticos. Los sistemas presidenciales puros y mixtos son frágiles por que pueden generar conflictos que no pueden resolverse con claridad en ausencia de poderes arbitrales o conducen a la parálisis legislativa. La idea de que todos los países deberían imitar el genio de la constitución de los Estados Unidos, es una receta para el desastre.

Un problema aparte son las relaciones cívico-militares. En Europa, los generales, interesados en establecer una jerarquía institucional, apoyaron la decisión del gobierno democrático de apresar a los coroneles. En agudo contraste, los regímenes militares conducidos jerárquicamente fueron la norma en América Latina. Esta posición estratégica de los militares tuvo un gran impacto sobre la política transicional en América Latina. Las relaciones cívico-militares en los estados comunistas difieren de las de la periferia capitalista. Las fuerzas armadas estaban subordinadas a los partidos comunistas e integradas al sistema estatal dominado por el partido; no obstante, fueron capaces de retener un alto rango de autonomía interna, funcionando como un estado dentro del estado. Durante la transición desde el comunismo, las posturas de las fuerzas armadas variaron del apoyo colectivo a la neutralidad, en ninguno de los estados comunistas, las fuerzas armadas intervinieron para prevenir la transición. El clima político mundial es intensamente hostil a los regímenes militares.

Tres dimensiones son particularmente importantes para este panorama de las relaciones cívico-militares para la sustentabilidad de la democracia:

1. Los líderes democráticos deben diseñar una política de control constitucional, donde integres sus medidas militares y estratégicas en el programa general de gobierno.
2. La propia reforma de las instituciones políticas democráticas debe figurar en la agenda.
3. El poder es siempre relacional, si se erosiona la capacidad del estado, y si importantes sectores sociales siguen cargando desproporcionadamente con los costos de la reconstrucción económica, entonces se pueden crear las condiciones para que los militares, en términos comparativos, obtengan ganancias de poder organizativo, ideológico y político.

El tipo de transición a la democratización puede sentar una “afinidad electiva” con sistemas institucionales específicos, aunque ésta propensión puede ser desviada por:

1. La firmeza de una herencia constitucional nacional particular.
2. La prominencia coyuntural del cierto clivaje o amenaza internacional.
3. La existencia de modelos y patrocinadores externos poderosos.

Es cierto que las transiciones a la democracia dejan huellas institucionales, pero estos rasgos pueden borrarse con el tiempo, la fuerzas política involucradas pueden compartir inicialmente, una concepción común mínima acerca de lo que es la democracia.

Las preferencias respecto de las instituciones difieren según el sector que dicen representar, las distintas fuerzas políticas preferirán diferentes diseños institucionales, es probable que los conflictos en torno a las instituciones sean duraderos, los actores que negocian, difícilmente se pondrán de acurdo en la primera ronda, suelen ser varias las vueltas de negociación antes de que emerja un sistema institucional estable. Quienes esperaban que la transición a la democracia condujera a una revolución no solo política sino también social sufrirá una gran desilusión.

El esfuerzo más evidente y comprehensivo por definir el tipo de democracia se lleva a cabo en el momento de redactar y ratificar una nueva constitución; estos documentos establecen normas generales que supuestamente gobernarán la conducta.

Dos rasgos generales del constitucionalismo son particularmente relevantes:

1. Buscar definir la sustancia y la forma de la política.
2. Las constituciones no sólo son obligatorias para sus redactores sino también para las generaciones futuras.

Ozbudun (1992) sostuvo que la naturaleza democrática o no democrática del proceso constitucional y sus plazos y estilo son determinantes de la estabilidad de las constituciones.

Las constituciones consensuadas parecen tener mayor efecto congelante sobre el contenido y las conductas posteriores, las lagunas y ambigüedades ofrecen oportunidad para desarrollar acuerdos extra constitucionales y comportamientos no convencionales. Las constituciones adoptadas con prisa tienden a ser excesivamente antiautoritarias, en contraste, las constituciones adoptadas luego de cierto periodo de agitación pueden lograr un acurdo equilibrado.

Las instituciones son el resultado del conflicto entre partes con intereses encontrados; por otra parte, si bien las constituciones son el principio organizador más importante de las democracias, deberíamos prevenir los peligros de sobreestimar la importancia de la elección constitucional.

Si bien las instituciones tienen un impacto autónomo sobre el desempeño y la durabilidad de las democracias, sus efectos dependen del contexto político y cultural.

CAPÍTULO 1

TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA E INTEGRIDAD TERRITORIAL.

La democratización es más problemática en los estados multinacionales que en los sistemas políticos en que todas las personas se ven a sí mismas como miembros de la misma comunidad.

En condiciones de pertenencia compartida se presume que el principio de las instituciones no se cuestiona, el único tema es la estructura de las instituciones que se deberán compartir. John Stuart Mill (1958): “las instituciones libres son casi imposibles en un país compuesto de diferentes nacionalidades. Entre personas que carecen de lazos de afinidad, especialmente si leen y hablan idiomas diferentes, no existe opinión pública unificada, tan necesaria para el funcionamiento del gobierno representativo”.

De manera análoga Robert Dahl (1971) sostuvo que las diferencias de nacionalidad dentro de los estados restringen la participación de ciertos ciudadanos, limitando con ello las posibilidades de una poliarquía exitosa.

Alvin Rabushka y Kenneth Shepsle (1972) ofrecieron los microfundamentos de las posiciones antes mencionadas. Sostuvieron que en las sociedades plurales los empresarios políticos, explotando la ambigüedad, pueden ganar votos entre todos los grupos étnicos. Los políticos que emiten mensajes ambigüos están básicamente ofreciendo un billete de lotería al electorado.

Puede ocurrir que los grupos étnicos prefieran apostar a una lotería que preserve alguna oportunidad, por más remota que sea, a la concresión de su aspiración más intensa, antes que aceptar una promesa que asegure la satisfacción de sus deseos moderados.

Los políticos pueden construir amplias coaliciones multiétnicas. La lotería nunca fue una solución estable, especialmente en los casos de las democracias poscoloniales, donde las coaliciones multiétnicas se basaron en amplias plataformas anticolonialistas, una vez conquistada la independencia, los empresarios políticos, reconocen que las coaliciones multiétnicas estaban sobredimensionadas y conjeturan que pueden derrotar a la coalición dentro de su propia comunidad propiciando posiciones extremas.

La lotería primordialista supone que las personas nacen dentro de identidades culturales particulares y que sus compromisos más profundos y sus valores más abrigados están determinados por esas identidades heredadas.

Harry Eckstein (1966) sostiene que los clivajes étnicos y culturales son mas “objetivos que los de los grupos de interés  o las clases y de esto se deduce que mientras la movilidad social es posible, la movilidad cultural no.

En contradicción directa a los primordialistas, muchos de los estudios recientes demuestran que las raíces culturales comunes no son una condición ni necesaria ni suficiente de la pertenencia étnica o nacional.

Las naciones no son descendientes directas de familias antiguas con el derecho histórico a gobernar, son movimientos políticos modernos que descansan en mitos de genealogía común con el propósito de legitimar su dominación sobre la sociedad por medio del aparato estatal; diferencias culturales minúsculas pueden ser magnificadas y ratificadas como parte del proceso político; pudiendo, justificablemente; declararse a sí mismos diferentes de otras personas que viven dentro de las mismas fronteras:

• Cultural
• Lingüística
• religiosamente

No se dispone de evidencia sistemática de que la movilización de las nacionalidades dentro de los estados ocurra con más frecuencia en los periodos de democratización que en otras épocas, estos ocurren en períodos de declinación institucional en el centro o de dinamismo económico en una región culturalmente periférica. Cuando los intereses regionales comprueban la pérdida de recursos en el centro, procuran movilizar a las masas de la región para lograr la secesión (apelando a la cultura común que los une en la región y los diferencia del centro).

Si el colapso del autoritarismo desata movimientos de reivindicación nacional, la causa no es la democratización per se, sino la debilidad del centro en el curso del proceso: Los nacionalismos de base regional no provocan el colapso institucional del centro; más bien el colapso institucional del centro propicia un contexto en el cual los nacionalismos de base regional pueden movilizarse de forma efectiva para promover un movimiento autonomista.

La clave institucional de la democracia es el reconocimiento de diversos “segmentos”, donde los líderes de cada segmento forman una gran coalición (similar a la “guardia nocturna” de platón) y tienen el derecho de vetar cualquier iniciativa legislativa, cada segmento tiene el derecho a una participación proporcional en los cargos públicos y las bancas parlamentarias. A cada segmento se le garantiza un alto grado de autonomía para regir sus asuntos internos, especialmente los referidos a la educación, la religión y la cultura.

Son críticas contra la aplicabilidad de la teoría consociativa a los procesos de democratización;

1. El modelo no es efectivo cuando los clivajes culturales son muy agudos, y llevan a las personas a pensar que los beneficios de la cooperación son cada vez menores, el veto llega a ser una práctica endémica y el estancamiento resultante aporta pruebas sobre el fracaso del sistema consociativo.
2. Habría que poner en duda la democraticidad de la consociación cuando los líderes políticos prácticamente controlan a sus segmentos.
3. Los modelos consociativos tienden a colapsar cuando cambian los equilibrios entre la población, especialmente cuando el crecimiento natural de las clases bajas es mayor que el de las altas o cuando los empresarios dan empleo a población extranjera.

No sólo el diseño institucional, sino también la secuencia de instituciones y elecciones pueden tener importantes implicaciones para la escala y la intensidad de las reivindicaciones político-etnicas.

Quienes proponen mecanismos institucionales para limitar la exacerbación de los conflictos de nacionalidad en el proceso de democratización presuponen que diferentes sectores de la sociedad están de acuerdo acerca de la amenaza que plantean al centro las demandas a favor de la autonomía regional, también suponen que los líderes políticos pueden acordar exitosamente un conjunto común de instituciones capaces de minimizar esta amenaza.

La coordinación en materia de diseño institucional es un problema estratégico que los especialistas en pactos se han olvidado de tratar, para arribar a pactos políticos (implícitos o explícitos) que incrementen las perspectivas de vida de la democracia de cara a las demandas de autonomía actuales o potenciales, los líderes políticos y sus seguidores deben resolver una serie de problemas estratégicos.

Los modelos de la teoría de los juegos pueden contribuir al análisis de estos problemas estratégicos. Jugadores: El “Estado” (algunas veces denominado el “centro” y otras “la dirección”) es el aparato central que se interesa por la administración efectiva del derecho. Dentro del Estado existen diferentes intereses que compiten por el control de su aparato. Estos intereses comparten una concepción del Estado según la cual éste ya tiene fronteras legítimas y una población nacional común. Una “elite regional” es todo conjunto de líderes políticos que desafíe la concepción centralizada del estado y esté interesado en la descentralización de la autoridad estatal. Los “movimientos de recuperación regional” se producen cuando esta élite moviliza a las masas dentro de la región en nombre de una nacionalidad común, con el objetivo de construir una base de apoyo política a favor de la autonomía.

La elite regional no es un grupo de actores unificado; diferentes segmentos tendrán diferentes puntos de satisfacción dentro de la gama que va desde la descentralización hasta la soberaní regional. Otro conjunto clave de actores en los juegos sucesivos es la “población”; como miembros de la región desde el punto de vista cultural, enfrentan importantes opciones:

• Cumplir o no con las nuevas leyes regionales que requieren que sus hijos se eduquen en el idioma de la región,
• Se identifican culturalmente con el centro pero viven en la región en que se desarrolla el movimiento de recuperación,
• Enfrentan las opciones de asimilarse a la cultura regional, emigrar o buscar protección dentro de la región,
• Las “patrullas” que son el subconjunto de la población que se identifica culturalmente con la región y que se organiza para promover y proteger su cultura, como encargados de suministrar un “bien colectivo” a la región haciendo presión a favor de la adopción universal del idioma y otras expresiones culturales regionales, incluso a pesar de que el interés privado de la mayor parte de la población de la región sea no adoptar esas formas.

El principal problema estratégico tanto para los representantes del estado como para la población de la región culturalmente distinta es hacer creíble sus compromisos por medio de amenazas y promesas.

Aquí aparecen cuatro dimensiones estratégicas.

1. Los gobernantes quieren demostrar y dejar sentado que son capaces de distribuir efectivamente los recursos dentro de la sociedad, por esto, plantean la amenaza, creíble para los nacionalistas, de que en el centro no cederá con facilidad ante las demandas a favor de la secesión.
2. Los gobernantes querrán que se crea su promesa de que si los líderes regionales aceptan algunas concesiones a cambio de la devolución del poder, el centro no aprovechará la consecuente calma de la región para concentrar el poder suficiente y recentralizar el sistema político.
3. Los activistas regionales querrán plantear la amenaza creíble de que si no se les devuelve el poder, puede sobrevenir una guerra civil.
4. Los líderes regionales necesitarán formular la promesa creíble de que si reciben la autonomía, no aprovecharán el nuevo poder para escalar las demandas o maltratar a las minorías dentro de la región.

Los gobernantes deben preocuparse por su reputación dentro de su propio aparato represivo y administrativo. Si ceden ante demandas que no paran de crecer, se sentirán amenazadas tanto las elites militares, que se ven a sí mismas como encargadas de proteger la unidad del estado, como las elites administrativas cuyos puestos de trabajo dependen de que se mantenga la ejecución de programas estatales a nivel regional. El resultado podría ser la quiebra del orden estatal.

Una estrategia excesivamente militante por parte del Estado que busca edificar su reputación puede terminar siendo contraproducente, de cualquier manera la reputación se debe tener en cuenta al momento de considerar la posibilidad de pactos institucionales que concedan autonomía a regiones culturalmente distintas.

La segunda clave estratégica para el Estado es que los negociadores regionales crean su promesa de que no rescindirán las concesiones si llega a reapropiarse del poder coercitivo, económico y administrativo necesario para acabar con la amenaza separatista. Si esta promesa no es creíble, los actores regionales rechazarán toda concesión que no signifique la independencia completa. Una manera de respaldar la credibilidad de estas promesas es ofrecer “rehenes” (en este caso, el control de ciertos recursos estatales) que permitan a los actores regionales resistir futuros esfuerzos de recentralización.

Tercera clave estratégica es la de los activistas regionales que intentan lanzar la amenaza creíble  de que pueden poner en problemas al régimen si éste les niega cierto nivel de autonomía. Una manera de plantear esta amenaza es permitir, que los nacionalistas acérrimos enciendan pequeños focos de guerra civil y de ese modo aterroricen a quienes no demuestren solidaridad regional. Las patrullas en apoyo de la soberanía regional suelen organizarse de forma espontanea en el corazón rural de la cultura regional, y no necesitan demasiada incitación para aterrorizar a la policía central y otros funcionarios estatales, son especialmente feroces en sus choques con los miembros de la cultura regional que sirven como representantes del Estado central. El asumir el riesgo de represión por parte del centro, los líderes regionales exhiben la intensidad de sus preferencias.

Cuarto punto estratégico, no tiene que ver con las amenazas creíbles, sino con las promesas creíbles. El gobierno central puede presumir que si las elites regionales con que está negociando mantienen su compromiso, luego se verá jaqueado por competidores que pretendan degradar las negociaciones originales.

Otro aspecto de las promesas creíbles de los líderes regionales, uno con implicaciones mucho más sangrientas, aparece en aquellas regiones en las cuales (política o demográficamente) segmentos importantes de la población se identifican a sí mismos como oriundo del centro; a este fenómeno la literatura lo ha denominado “colonialismo de pobladores”.

El colonialismo de pobladores implica el problema intratable de las fronteras que nunca pueden abarcar adecuadamente a todas las personas que formen parte de una nacionalidad y excluir al mismo tiempo a quienes no lo hagan, si estos pobladores se sienten protegidos por el Estado central y potencialmente amenazados por el regional, la cesión de la autonomía regional tiene consecuencias nefastas, el problema estratégico para las elites regionales es cómo hacer creíble su promesa de que los pobladores serán protegidos bajo su gobierno, Si durante el antiguo régimen, la fuerza policial central (u otros agentes del centro) aterrorizó a la población regional, entonces tras el colapso de ese régimen, la gente que perdió amigos y parientes en manos del terror buscará venganza. La venganza encuentra un blanco fácil en los pobladores provenientes del centro, hayan o no participado en el terror, también temerosos de las represalias, los pobladores dirán que las elites regionales no son capaces de protegerlos; procuraran hacer naufragar cualquier acto de autonomía regional, si incitan a la violencia, las fuerzas policiales del centro deberán proteger la vida y la propiedad; pero al hacerlo, se exacerbarán los conflictos entre centro y la región, reduciendo las posibilidades de un pacto.

Los patrullajes también hacen peligrar la democratización porque implican violencia, la violencia regional a la vez, atrae a las fuerzas policiacas centrales, las patrullas quieren difundir el mito de que la unidad regional se ve subvertida no desde adentro sino desde afuera, por lo tanto culparán a la policía central por la violencia y no a sus activistas ni a los infractores de su programa regional, este proceso puede precipitar una espiral de violencia región-centro.

El terrorismo es sólo una de las tácticas empleadas por las patrullas para desanimar y amenazar a los representantes militares y administrativos del Estado central, también emplean el terror para atemorizar a los habitantes de la región que desafían el programa autonomista. En el uso de esta táctica es importante mencionar por un lado las ganancias del terror son tangibles y espectaculares, los líderes de las patrullas se convierten en esclavos de una “tiranía de pequeñas victorias”, pueden perder apoyo popular al compás de sus atrocidades; la gran mayoría de la población de la región puede ofrecer su apoyo moral a los moderados que buscan compromisos por medio de la negociación, pero las victorias espectaculares pequeñas pueden llegar a ser, a los ojos de los terroristas, prueba palmaria de la inminente independencia. Por otro lado, el terror regional invita al centro a involucrarse en la región.

Como en la política de clases, concierne a los analistas políticos observar la lógica del conflicto de intereses entre las partes, en este caso el Estado y las elites regionales, es crucial reconocer que mantenerse firme contra las demandas regionalistas maximalistas no equivale a librar una batalla definitiva contra la liberación nacional. Los estados deben mantener una reputación que pueda evitar una cascada de reclamos autonomistas, aunque el Estado no puede evitar las negociaciones con las elites regionales, al mismo tiempo, las elites regionales que aspiran a un futuro democrático deben comprometerse a no escalar sus reclamos una vez que se cumplen sus primeras demandas, a respetar los derechos de las minorías dentro de su territorio, a respetar los derechos de propiedad de las minorías “pobladoras” y finalmente a controlar sus propios maximalistas.

Las fronteras grupales y regionales deben fijarse en el proceso político y no ser reconocidas como primordialmente reales. Se deben asegurar los derechos de las minorías y crear mecanismos de supervisión, las políticas fiscales deben orientarse a motivar a los grupos pequeños a buscar la autonomía dentro, no fuera de la unidad mayor del estado integrado, se deben resolver los problemas estratégicos derivados de los compromisos simultáneos, todo lo cual significa que las democracias en los Estados multinacionales serán diferentes de los sistemas en que las demandas nacionalistas no se han articulado, pero no implica que las sociedades cultural o nacionalmente heterogéneas no sean candidatos viables a la democratización exitosa.

CAPÍTULO 2.

DEMOCRACIA, CIUDADANÍA Y ESTADO

La ciudadanía moderna implica un haz de derechos y obligaciones predecibles y válidas para cada miembro de la comunidad política. Democracia y ciudadanía fueron coextensivas en varios países europeos del siglo XIX porque la pertenencia a la comunidad política estaba restringida por ley a quienes eran independientemente capaces de ejercer sus derechos y obligaciones políticos. Sólo quienes cumplían ciertos prerrequisitos sociales y económicos para el ejercicio efectivo de la ciudadanía.

La seguridad material, la educación, así como el acceso a la información, necesarios  para ejercer la ciudadanía, no están garantizados a toda la población por la mera existencia de instituciones democráticas.

La ciudadanía se puede ejercer de forma plena sólo cuando el sistema normativo está guiado por criterios universales, cuando impera en estado de derecho, cuando los poderes públicos  están dispuestos a proteger  los derechos y son capaces de hacerlo y cuando todas las personas gozan ciertos prerrequisitos sociales y económicos.  Sólo un Estado efectivo puede generar las condiciones que aseguran la realización universal de la ciudadanía, para lo cual debe cumplir con tres condiciones:

1. Actuar de acuerdo con la constitución y las leyes.
2. Un sistema legal donde los sistemas judiciales y policiales funcionen al servicio del ejercicio de los derechos y de la regulación de los conflictos, asegurando a los ciudadanos que serán aplicados de forma universal y predecible.
3. Brindar las condiciones necesarias para que todos ejerzan efectivamente  sus derechos ciudadanos. El ejercicio de la ciudadanía sólo está al alcance de aquellas personas que disfrutan un mínimo de seguridad material, educación y acceso a la información.

Durante los periodos autoritarios, el  Estado podía ofrecer beneficios a grupos selectos de forma discrecional. Las personas no pensaban en términos de derechos, ni en términos de responsabilidades cívicas; el lenguaje de la obligación era empleado por las dictaduras como un instrumento de represión. Bajo la democracia, los ciudadanos ya no pueden tratar a las obligaciones como imposiciones de una fuerza hostil, sino como exigencias de la cohesión social.

Las nuevas democracias tienen que atender simultáneamente las exigencias civiles, políticas y sociales de la ciudadanía.

En la actualidad, la combinación de transición de régimen y crisis económica plantea graves inconvenientes al cumplimiento de estos prerrequisitos:

1. Muchas de las apelaciones de los ciudadanos al sistema legal para proteger sus derechos garantizados por la constitución, y los consiguientes fallos judiciales, fuerzan a los gobiernos a elegir entre obedecer las restricciones de la situación económica o actuar de acuerdo con la legalidad.
2. En muchas nuevas democracias, la vigencia del Estado de derechos es irregular a lo largo del territorio, y existen grandes diferencias sociales a la hora de proteger los derechos de los ciudadanos.
3. La educación, así como el acceso a los servicios básicos del bienestar, están distribuidos con gran desigualdad entre los grupos sociales.

El impacto de las desigualdades sociales y educativas sobre el ejerció de la ciudadanía  se ha confirmado en un amplio conjunto de sociedades. Los menores niveles educativos están relacionados con los mayores de escepticismo y pesimismo respecto de la capacidad personal de influir en los acontecimientos o decisiones políticas; también se vinculan con  bajas tasas de participación política y altas de indiferencia o rechazo de la política democrática.

Tres razones pueden haber contribuido a este divorcio entre democracia y ciudadanía efectiva:

1. En muchos países, más o menos desarrollados, los Estado se convirtieron en víctimas de las invasiones de intereses especiales y perdieron la capacidad de implementar medidas universalistas.
2. Si bien una reorientación de las actividades estatales es inevitable y aconsejable, los recortes indiscriminados del gasto público reducen la capacidad del Estado  para garantizar el ejercicio efectivo del derecho de los ciudadanos, particularmente en áreas como la protección policial, la educación y los ingresos.
3. El propio cambio de régimen menoscaba de diversas formas la viabilidad de los Estados como organizaciones.

El enjuiciamiento es necesario para que el Estado institucionalice la capacidad legal y organizativa de hacer cumplir el principio de la igualdad de responsabilidades frente a la ley. Y este principio es un rasgo constitutivo de cualquier sistema democrático.

Muchas nuevas democracias hacen frente simultáneamente a los múltiples desafíos que acarrea el tener que asegurar una ciudadanía efectiva bajo condiciones económicas e institucionales  que obstruyen la viabilidad de las instituciones estatales. El resultado es que los Estados son incapaces de hacer cumplir uniformemente los haces de derechos  y obligaciones que constituyen la ciudadanía. De modo que nos encontramos con regímenes democráticos  carentes de una ciudadanía efectiva para significativos sectores sociales y amplias áreas geográficas. Y sin una ciudadanía efectiva, cabe dudar de que esos regímenes sean democracias en algún sentido de la palabra.

CAPÍTULO 3

INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS

Las democracias no todas son iguales, porque guardan grandes diferencias en cuanto a sus sistemas de representación, las modalidades de división y supervisión de poderes, las formas de organización de intereses, doctrinas legales los derechos y las obligaciones de los ciudadanos.

Una distinción de las instituciones democráticas es contrabalancear la concentración de poder, los dividendos del poder son proporcionales a su magnitud directamente en la medida que el cargo público proporcione ventajas e inmediatamente en la medida que el poder político se emplea para adquirir poder económico y el poder económico puede utilizarse para ganar poder político.

Las instituciones democráticas deben proteger el poder de las minorías para que la democracia no termine  en una dictadura de pacto. A pesar de que las instituciones democráticas solo suministran garantías, una forma de plantear la relación entre democracia política y democracia social es definir la igualdad en las esferas social, económica y política. La tradición Europea en relación a la democracia, define que no sólo generan resultados que protejan a los ciudadanos, hacen más énfasis en el bienestar material para que las instituciones democráticas perduren en una democracia procedimental, capaz de procesar intereses, valores divergentes e incluso cambiantes.

Si se acepta que la democracia debería conducir al desarrollo de los derechos sociales, las instituciones democráticas deben ofrecer un liderazgo moral, que les permita hacer frente a la desigualdad y privaciones económicas.

Las instituciones democráticas presentan dos efectos:

1. El diseño institucional específico afecta cada sistema democrático en particular, porque no todas las democracias son iguales.
2. Cuando la capacidad para procesar conflictos es adversa el diseño democrático comienza a ser considerado inadecuado.

Powell define las características más importantes de las instituciones democráticas en:

A)   Incluyentes

B)   Mayoritarismo  contra constitucionalismo.

C)   Presidencialismo, parlamentarismo y sistemas mixtos.

D)   Reglas de elección

E)   Fuerza de las comisiones legislativas en su extensión “consociativa” o consensual.

Las instituciones que han tenido mayor atención e impacto son el presidencialismo versus  parlamentarismo. Debido a que de forma inversa, existe la evidencia del impacto de la crisis sobre la supervivencia de la democracia, la que depende del marco institucional, definido por Zimmerman (1997-1998) que tiene por consecuencia una parálisis institucional.

Un descubrimiento es que la democracia no sobrevive, cuando se combinan el presidencialismo con sistemas de partidos fragmentados, debido a que la principal línea de conflicto político gira entorno a la reforma económica. Aunque el conocimiento empírico de los efectos institucionales crece con rapidez no es suficiente para prever que los diseños institucionales específicos funcionan y perduran en distintas condiciones históricas.

O´Donnell y Schimiter (1986), presentan el siguiente planteamiento relacionado con la afinidad electiva en la transición que puede derivarse en tres aspectos:

1. La firmeza de la herencia constitucional nacional.
2. La coyuntura de una amenaza internacional.
3. La existencia de modelos patrocinadores externos.

Los puntos descritos se determinan para culminar esfuerzos comprensivos en los conflictos con una idea democrática pero en caso necesario se busca redactar una nueva constitución o en su defecto ratificar una constitución existente.

Las instituciones son el resultado de conflictos entre partes con intereses encontrados y situaciones estratégicas que en ocasiones promueven un interés particular, con resultados suboptimos desde el punto de vista colectivo.

Las constituciones son el principio organizador más importante de las democracias porque ofrecen una solución a los conflictos. Si bien las instituciones tienen un impacto autónomo sobre el desempeño y durabilidad de las democracias sus efectos dependen del contexto político y cultural.

CAPÍTULO 4

SOCIEDAD CIVIL

En el desarrollo histórico de Europa occidental, los partidos políticos, junto con los sindicatos obreros, fueron el principal mecanismo de incorporación a las masas en el sistema político. Investigaciones recientes muestran que los partidos de clases trabajadoras fueron la principal fuerza promotora de la democracia. Organizando los intereses de clase y otros asociados, se convirtieron en los instrumentos por cuyo intermedio los grupos pobres y oprimidos por su posición en el sistema económico pudieron luchar en pos del mejoramiento de sus condiciones materiales y culturales. Al mismo tiempo, los partidos políticos regularizaron los conflictos intergrupales. En particular los de izquierda, disciplinaron a las masas económica y culturalmente desventajosas para buscar sus intereses dentro de esas instituciones.

Los partidos políticos experimentan hoy una declinación continua en casi todo el mundo. Y en la mayor parte de las nuevas democracias están muy fragmentados, son débiles desde el punto de vista organizativo y son poco representativos. Una razón de esta debilidad puede ser genérica. El nacimiento de la democracia crea un serio dilema a la oposición que busca definir su papel: cuánto oponerse y por qué medios. De modo que la competencia encarnizada y la exacerbación de la diferenciación partidaria resultan peligrosas si las instituciones son todavía frágiles. En consecuencia, las fuerzas políticas suelen buscar establecer un «pacto». Estos pactos pueden ser necesarios no sólo para reducir el nivel de conflicto político sino también para crear incentivos para que los líderes políticos se mantengan dentro de los límites de la democracia.

Con todo, los pactos son excluyentes: constituyen cárteles de insiders contra outsiders, cárteles que restringen la competencia, dificultan el acceso y distribuyen entre los socios los beneficios del poder político. Crean por lo tanto el peligro de que la democracia  se convierta en un proyecto privado de líderes de unos pocos partidos políticos y asociaciones corporativistas que extraen beneficios del poder político.

Si la oposición no se opone, no presenta alternativas, y no lucha vigorosamente a favor de esas alternativas, la capacidad representativa de las instituciones políticas, su poder para movilizar e incorporar, será débil.

No es común que los sistemas de representación de intereses sean elegidos de la misma forma que los sistemas de representación electoral o del poder ejecutivo. Por un lado, la relación entre las reglas legales formales y los resultados institucionales es mucho menos clara porque muchas de las prácticas de los sindicatos, las asociaciones empresariales y profesionales, los movimientos sociales y los grupos de interés son producto de interacciones informales dentro de la sociedad civil.

Asimismo, a diferencia de la representación electoral y el poder ejecutivo, donde es sencillo identificar las diferencias en los cargos y sus ocupantes antes y después del cambio del régimen, la representación funcional normalmente mantiene fuertes trazos de continuidad con el antiguo régimen. A las democracias les lleva mucho tiempo y esfuerzo romper con estas prácticas y disponer de sus legados organizativos y materiales.

La tendencia subyacente es clara: la democracia propicia el pluralismo, es decir, un sistema compuesto por una multiplicidad de organizaciones en competencia y superpuestas que actúan autónomamente al momento de determinar las categorías que dicen representar y las tácticas que emplearán para promover sus intereses.

Los sindicatos enfrentan dificultades similares a las de los partidos políticos. Son numéricamente débiles en las nuevas democracias. Desde el punto de vista político, estos no son tiempos propicios para los sindicatos. Por un lado, la ideología neoliberal los identifica como uno de los principales culpables de la «rigidez económica», un «interés especial» que amenaza la ineficiencia de la economía. A los sindicatos se les plantea un dilema cuando enfrentan los trade-offs intertemporales inherentes a las reforma de mercado: aceptar estos trade-offs es una estrategia fuertemente desmovilizante de las filas de obreros rasos; rechazarlos parece ser irresponsable.

Por lo tanto, los partidos políticos y los sindicatos encuentran difícil organizarse como actores representativos, por razones que se pueden atribuir tanto a factores institucionales como a condiciones políticas y económicas generales. Pero tenemos la intuición de que ocurre algo más profundo. Es la ausencia de proyectos colectivos, de ideologías socialmente integradoras, de fuerzas políticas claramente identificables, de estructuras cristalizadas de intereses a ser representadas.

Las encuestas de opinión indican que las nuevas democracias suelen presentar un síndrome que combina desconfianza en la política y los políticos, sentimientos de ineficacia personal, bajos niveles de confianza en las instituciones democráticas e insatisfacción con el desempeño de las instituciones representativas actuales.

La desconfianza política generalizada, el escepticismo y la apatía en las nuevas democracias seguramente se relacionen con las prolongadas experiencias dictatoriales, una historia plagada de turbulencias y discontinuidades políticas, memorias de manipulación y una sistemática transmisión de valores despolitízantes. Una conclusión optimista sería que luego de una fase inevitable de desencantamiento, el vínculo de la legitimidad y el desempeño es cada vez más tenue, hasta que las instituciones políticas llegan a gozar, un grado considerable de autonomía en relación con los resultados concretos.

Los grandes cambios políticos que acarrean las transiciones a la democracia, las crisis sociales y económicas que pueden precederlos y acompañarlos, tienen un fuerte impacto en los sistemas de valores. Al mismo tiempo, los valores de la solidaridad y la justicia con frecuencia son débiles en las nuevas democracias. Si las culturas políticas y los mundos normativos de las sociedades que padecen profundas crisis económicas, agudas desigualdades sociales y grandes problemas de pobreza, son penetrados por los valores del éxito individual y el enriquecimiento especulativo, entonces pierden fuerza las raíces culturales de la cohesión social. La política democrática tiene por lo tanto componentes morales y pedagógicos que los políticos no pueden descuidar: la desafección política puede ser el resultado de este descuido y de malas decisiones.

Las instituciones democráticas sólo pueden subsistir si se basan en el reconocimiento ideológico de que las sociedades están compuestas de grupos con valores e intereses divergentes, que los conflictos de intereses y de valores son naturales en cualquier sociedad compleja y que estos conflictos sólo se pueden resolver, siempre temporaria y reversiblemente, por medio de procedimientos e instituciones. La democracia exige que suspendamos un tipo peculiar de creencia: la certeza de que un resultado es el mejor para todos. Las decisiones tomadas en base al mayor número o a las reglas no tienen racionalidad prima facie; el consenso tiene un status cognitivo y moral más alto que los resultados que derivan sólo de seguir procedimientos.

El fundamentalismo religioso es incompatible con la tolerancia de sistemas de valores alternativos. La creciente ola de fundamentalismo religioso no afecta sólo a las nuevas democracias, pero puede ser contenida con mayor facilidad en aquellos países que poseen reglas constitucionales bien establecidas referidas a la separación de la Iglesia y el Estado.

Algunas democracias establecidas poseen sistemas representativos débiles, otras un ejecutivo que domina a las demás instituciones políticas, pero todas cuentan al menos con alguno de estos controles. En muchas democracias nuevas es escasa la estructuración de intereses; los partidos políticos, los sindicatos y otras organizaciones representativas son débiles; y al mismo tiempo no existen parlamentos que funcionen, instituciones judiciales autónomas u órganos de supervisión. El ejecutivo se convierte no en un representante sino en un «delegado», suspendido sobre una sociedad compuesta de individuos atomizados y exentos de controles.

Cualquier persona preocupada por la calidad de la democracia verá en estos casos un sistema político fuertemente empobrecido. Las situaciones en que un Estado débil confronta una sociedad civil débil no auguran nada bueno para la efectividad política y económica de la democracia, en particular cuando las instituciones  democráticas enfrentan el desafío de reformar la economía y sacarla de la crisis.

Capitulo 5

Criterios para evaluar las reformas de mercado.

Europa del este, está convencida de que su legado es poscomunista. El argumento básico es que el establecimiento del capitalismo en otras regiones del mundo precedió  a la transición a la democracia en esta región, la cual carecía de instituciones de mercado y de burguesía.  Asimismo, podemos encontrar que el Estado fue débil como organización tanto en Europa del Este como en América latina y que las diferencias en cuanto a la regulación estatal de los precios y la distribución de recursos solo fueron de grado; estos países se caracterizaron por burocracias sobredimensionadas y sistemas de extracción tributaria débiles y ambos conjuntos de países experimentan una crisis fiscal que llego a expresarse en una hiperinflación.

Estas reformas de “mercado” comprenden varias combinaciones de medidas para estabilizar la economía, modificar la estructura y ventas de recursos públicos, para controlar la inflación y mejorar la posición financiera del estado, mejorando la distribución de recursos. Los distintos programas de reforma difieren en su alcance y ritos, la estabilización y en particular las reformas estructúrales, provocan una declinación temporal en el consumo, por una reducción de los gastos públicos y el aumento de tasas de interés, esto a corto plazo es negativo:

• Desempleo
• Quiebras empresariales

Derivado de estos efectos las reformas de mercado son difíciles de evaluar, para ello existen tres maneras para pensar el éxito de la reforma:

Definir en exclusivamente en términos de continuidad en la implementación de medidas de reforma. (No admite la posibilidad de errores)

Mide la estabilización y la liberalización (se basa en la conjetura de que la estabilidad y la competencia son suficientes para generar crecimiento y prosperidad; la inflación puede ser detenida con una dosis suficiente de recesión pero la evidencia de una estabilización es exitosa  restaurará el crecimiento es débil. Abrir la economía y las exportaciones propicia el endeudamiento del país. La venta de empresas estatales puede llenar las arcas, pero este dinero puede ser robado o despilfarrado.)

Mantenerse escéptico hasta que se presenten signos de crecimiento bajo condiciones democráticas.

Si las reformas de mercado buscan el bienestar material, se deben evaluar por su capacidad de generar crecimiento económico, ya que la única forma de demostrar el éxito de las reformas es mediante la recuperación del crecimiento con tasas de inflación estables y moderadas, así como la consolidación de la democracia.

Los conflictos distributivos deben institucionalizarse, es decir canalizar sus demandas a través de instituciones democráticas y renunciar a otras prácticas.

Es precios que las fuerzas políticas reconozcan que pueden mejorar su situación si canalizan sus demandas y sus conflictos a través de las instituciones democráticas.  Las democracias son vulnerables porque sus instituciones suelen permanecer irresueltas por un largo periodo, ya que las instituciones son inadecuadas para condiciones político- económicas especificas. De tal manera, que solo se pueden consolidar instituciones que ofrezcan a los grupos políticamente relevantes los incentivos para procesar sus demandas dentro del marco institucional.

Evidencia

El caso que podría demostrar recuperación del crecimiento bajo condiciones democráticas es el español, que atravesó  un periodo de ron versión industrial, pero consolido las instituciones democráticas. No requirió la necesidad de estabilizar como otras tazas se inflación.

Nuestras hipótesis principales son:

La estabilización y la liberalización no son suficientes para generar crecimiento a menos que las reformas apunten a remediar la crisis fiscal y propicien el ahorro público

Las condiciones políticas para profundización  de las reformas se desgastan

Que el estilo tecnocrático de tomar decisiones debilita las instituciones democráticas en ciernes.

Brease Pereira, sostiene que las medidas suelen fracasar porque no reparan lo “fundamental” y erran el diagnóstico de las causas de la inflación e incurren en costos sociales innecesarios:

• Crisis fiscal del Estado
• Medidas heterodoxas que proponen el ajuste fiscal.
• Es necesario corregir los factores fundamentales:
• Flujos de gasto
• Ingresos públicos
• Reducir montos de las deudas externa y domestica
• Romper la espiral inflacionaria

Para examinar el efecto de las reformas de mercado es precios distinguir tres cuestiones

• ¿Por  qué la estabilización y la liberalización provocan recesiones?
• ¿Por què algunos programas de estabilización van contra el crecimiento futuro?
• ¿Son suficientes la estabilidad y la competencia para la recuperación del crecimiento?

La razón para inducir recesiones:

• La estabilización suele conseguirse por medio de la reducción de la demanda
• Las tazas de interés tienen a trepar por encima de lo proyectado durante la estabilización.

Una estabilización efectiva hace que el dinero sea más atractivo, y la nueva demanda de dinero no puede ser satisfecho por medio de un aumento de emisión monetaria sin encender de nuevo la inflación; la restricción de créditos. Sin embargo, sus efectos persisten después de terminado el período de estabilización, esto propicia que las inversiones no vuelvan hasta que las tazas de interés se vuelvan razonables.

La segunda razón por la cual oscurecen las perspectivas de crecimiento es que: los rectores en el gasto, inherentes a todo intento de poner freno a la crisis fiscal tienden a no discriminar entre el consumo del gobierno y la inversión pública.

Los proyectos de inversión suelen ser más fáciles de recortar que el consumo de gobierno o el empleo público: en inversiones de infraestructura.

Las reformas de mercado no son suficientes para generar las condiciones de crecimiento:

• Bolivia: el PIB declino durante el año siguiente a la estabilización, luego creció, mientras el PIB per cápita mantuvo su caída
• Chile: el PIB descendió 12.9 por ciento en 1975, luego se recupero, hasta 1982 cuando cayó por el gran crack, y en 1985 volvió a recuperarse.
• México: los signos de recuperación son evidentes, pero el crecimiento per cápita sigue siendo muy bajo.

El tema de interés deriva de saber si el éxito en la estabilización es suficiente para generar crecimiento y que los experimentos están en marcha siempre es posible argumentar que en algún momento del futuro lo será.

Los argumentos teóricos del neoliberalismo señalan, una vez conseguidas la estabilidad y la competencia, el crecimiento llegará por añadidura. Sin embargo, este fundamento es precario. La teoría neoclásica, tiene poco para decir acerca del crecimiento, la eficiencia estática es un criterio pobre para medir el bienestar. La teoría del crecimiento económico, de crecimiento exógeno, sostiene que el equilibrio competitivo es eficiente pero conduce al estancamiento del ingreso de no mediar un crecimiento exógeno de la población y un cambio técnico exógeno. Su motor de crecimiento son las externalidades:

1. Educación
2. Habilidades
3. Tecnología

Los mercados competitivos no se apropian de los dividendos que producen sus recursos subinvierten en las condiciones que generan dichas externalidades; es decir, no respalda la conclusión: “la estabilidad y la competencia son suficientes para generar crecimiento”.

Las reformas económicas son un proceso prolongado, inducen una reducción del consumo, a pesar de que tengan la vista puesta en la recuperación del crecimiento y aunque el estado adopte estrategias de desarrollo adecuadas, el periodo que media la estabilización y la reanudación del crecimiento es inevitablemente largo:

• Edwards y Edwards: esta brecha de tiempo es entre, ocho a diez años aproximadamente.
• Solimano: para que la inflación descienda por debajo del 25 por ciento es necesario esperar de dos a siete años y entre cinco y seis años para que la inversión comience a crecer.
• Bruno: tardara entre tres o cuatro años en que el mercado de bienes y el de trabajo puedan consumir hasta ajustarse a los cambios.
• Mientras el consumo per cápita declina o estanca y algunos ingresos pueden ser empujados por debajo del umbral de la pobreza absoluta, es necesario que confie en que los sacrificios conducen efectivamente al mejoramiento de sus condiciones materiales.

Los ciudadanos de las nuevas democracias tienen la expectativa de gozar de los derechos sociales tanto como de los políticos. Las demandas a favor de la satisfacción de la ciudadanía social, requieren que la seguridad y las oportunidades sean compartidas por todos. Ñas políticas sociales responden por medio de la atención de necesidades sanitarias y educativas y del sostenimiento de los ingresos. Y las medidas suelen ser limitadas cuando las democracias experimentan las reformas económicas. La cuestión es determinar si esta transición condenara o no al proceso democrático.

Según los economistas, la receta económica es sensata (aquella que se pregunta explícitamente si se podrá mantener el apoyo a las reformas en el momento en que hagan sentir sus costos) y solo los populistas irresponsables la minan.

Evidencia de los efectos políticos de las medidas sociales es muy escasa:

España: el gasto social se expandió de forma considerable mientras se operaba la reconversión industrial (sectores: Salud, educación y sostenimiento de ingresos, cambios en el autogobierno y la distribución, es decir Ciudadanía Social).

Polonia: recorte al compas de la estabilización y la liberalización y otros intermedios (desintegración del sistema de seguro social)

Bolivia: desarrolló un programa muy focalizado de generación de puestos de trabajo

México: plan alimentario para los grupos más castigados por la estabilización.

Antes de garantizar la ciudadanía social a todas las personas independientemente de su situación en el mercado de trabajo, existen 3 vías para garantizar los ingresos básicos

1. Mantener el pleno empleo
2. Asegurar un ingreso minimo
3. Seguro de desempleo

Se hace una combinación de los tres métodos, por la dificultad de conseguir una cobertra completa. Cuando aumenta el desempleo la protección del ingreso se convierte en la mayor preocupación de extensos segmentos de la población, por el peligro de desempleo y la falta de seguros de desempleo, como una política para reducir los costos de las reformas.

La visión neoliberal ve que una vez privatizada y regularizada la economía, y una vez creadas las condiciones de competencia, emergerán los mercados y su operatoria que los recursos se redistribuyan con eficacia a través de los sectores y las actividades. Ante esto es necesario señalar:

1. Los mercados no emergen con la competencia, son creados por medio de políticas públicas.
2. Ante el desempleo estructural o friccional es necesario un sistema de instituciones para orientar a los desempleados hacia nuevas oportunidades.
3. Es necesario un mercado de trabajo sano para la redistribución de recursos
4. La distribución de recursos requerida para que la economía sea eficiente puede ser tan voluminosa que la intervención del estado resulta ineludible
5. En medida que el desempleo se mantenga alto por periodos prolongados, sectores de población se quedaran sin medios de vida  y algunos otros vivirán con temor a perder su empleo, lo cual propiciara una mayor oposición a la reforma.

El impacto político de la reforma depende de:

1. La distribución de ingresos inicial
2. Efecto distributivo de las mismas reformas.
3. El alcance de las políticas sociales.

Se puede esperar que el desempleo golpee a los trabajadores menos calificados de algunos sectores privados y a los empleados públicos, mientras declina el valor de las pensiones y otras transferencias. Las  políticas sociales enfrentan el dilema de sus efectos políticos versus sus costos económicos:

• Las medidas universalistas son más populares desde el punto de vista político, pero son caras y cuando el nivel de abastecimiento no llega a ser universal, el acceso se ve racionado por procedimientos administrativos.
• Las medidas focalizadas, son más baratas pero menos populares, se perciben como obsequios a quienes no quieren trabajar.

La ausencia de protección social se traduce en oposición política efectiva contra el programa de reformas económicas. Esto nos conduce a la tercera hipótesis: que el estilo tecnocrtatico de tomar decisiones debilita las instituciones democráticas en ciernes. Los gobiernos embarcados en la reforma es que la concertación y la consulta con todas las fuerzas políticas puede lleva a la inercia, mientras que las impuestas, podrían ser imposibles de llevar a cabo por la resistencia política. Ante ello se puede adoptar 4 estilos políticos:

1. Convencido de la necesidad de reformas inmediatas, persuadido por  la calidad técnica del modelo económico y equipado con poderes de decreto se puede forzar medidas de reforma sobre la sociedad.
2. Cuando el ejecutivo no tiene poderes de decreto pero cuenta con mayoria en la legislatura, el mismo estilo tecnocrático aparece como un mandato, implica no consultar a las fuerzas opositoras dentro del parlamento y no concertar las fuerzas sociopolíticas.
3. El parlamentarismo es un estilo que puede ser resultado de la una decisión deliberada de la mayoría consultar y negociar con las fuerzas opositoras den la legislatura o de los efectos de los sistemas de representación proporcionales que impiden la formación de mayorías y hacen inevitables las coaliciones y los compromisos. El apoyo político se organiza a medida que las decisiones se van formulando e implementando con el consentimiento de una coalición.
4. Corporativismo o la concertación, este entiende la consulta y la negociación e involucra a los  sindicatos, asociaciones y grupos de interés.

De la hipótesis de los estilos políticos importa, se derivan tres consideraciones

1. La consulta y la concertación pueden contribuir a mejorar la calidad de los programas de reforma, sin embargo esto comprende que el programa no tiene   errores y esto es cuestionable.
2. La discusión y la negociación pueden servir para construir las bases del apoyo a la estrategia de reforma, esto propiciara la predisposición a apoyarlo.
3. Considerar el marco político como criterio autónomo. Los estilos políticos importan porque tienen el efecto de canalizar los conflictos políticos y de enseñar a los actores políticos dónde se ubica el locus de poder, contribuyendo a consolidar las instituciones democraticas.

Este estilo debe matizarse en:

1. Cuando el gobierno esté dispuesto a consulta y negociar hallará los socios adecuados. Sin embargo compartir responsabilidad de un programa socialmente costoso puede terminar arrojando graves costos políticos. Es necesario que algunos partidos escruten el actuar del gobierno.
2. La combinación de gobiernos de izquierda y concertación institucionalidad entre sindicatos y asociaciones de empresarios, propicia el mejor desempeño entre los países de la OCDE. Pero este modelo no puede ser empleado en las nuevas democracias por la debilidad sindical y el alto poder de las asociaciones de empresarios a través de canales informales, y tienden a oponerse a elementos de la reforma en materia de liberalización y aumento de impuestos.

Otra manera de replantear el tema del estilo es preguntar si es un gobierno fuerte o débil el que puede concretar con éxito las reformas. Dependerá de su capacidad de decreto, de negociación y coalición para lanzar las reformas. Un gobierno puede ser débil en el sentido de que no está facultado por la constitución para tomar ciertas decisiones o en el plano político porque es incapaz de legislar sin persuadir al partido o construir coaliciones de varios partidos. Sin embargo, los decretos son inefectivos en plano económico y peligroso en el político. Pero también debe tener capacidad para gobernar.

Si el sistema representativo pudiera procesar los conflictos sobre la reforma, muy probablemente se registrarían sólo conflictos de interés responsables y una diferencia de opiniones razonable.

Derivado de los costos sociales, las reformas tienden a iniciarse desde arriba y lanzarse por sorpresa, independientemente de la opinión pública y sin la participación de las fuerzas políticas organizadas. Los gobiernos buscan desmovilizar sus bases de apoyo, propiciando que los ciudadanos voten, pero no elijan, creen q no tienen que ver con las políticas públicas. El estilo autocrático de las reformas neoliberales tiende a socavar las instituciones representativas, a personalizar la política y generar un clima en que las medidas se reducen a impulsos a la búsqueda de la redención.

Estas consecuencias no son inevitables, la razón por la cual la oposición a las reformas adopta formas no democráticas es que la democracia es incompleta. En países parlamentarios en que el ejecutivo está sometido a la aprobación del legislativo, para alcanzar mediadas políticas, con instituciones representativas y altos niveles de participación política no puede iniciar las reformas sin recoger apoyo.

El populismo es una buena medida un producto endógeno de los estilos políticos tecnocráticos

Una estrategia alternativa

Creemos que para mejorar la eficiencia de las economías monopólicas, sobre reguladas y sobreprotegidas, es preciso un aumento del papel de los mercados, nacionales e internacionales, en materia de distribución de los recursos.

Hemos criticado las recetas convencionales del neoliberalismo porque creemos que se equivocan en tres cuestiones fundamentales: inducen el estancamiento económico, incurren en costos sociales innecesariamente altos y debilitan las instituciones democráticas en ciernes. Es por ello que procuramos ofrecer un enfoque alternativo a las reformas del mercado.

Este enfoque consta de tres recomendaciones. Primero, es preciso elaborar y llevar a cabo políticas sociales al mismo tiempo  que se lanzan la estabilización y la liberalización. Segundo, todo  el paquete de reformas debe minimizar los costos sociales transitorios y debe poner

La vista en la recuperación del crecimiento. Por último los programas de reforma se deben formular e implementar como producto del juego político de las organizaciones representativas dentro del marco de las instituciones representativas.

Un programa de políticas sociales destinado a proteger a todos los ciudadanos de los efectos más serios de la reforma debe ser parte integrante de cualquier estrategia de cambio económico que pretenda ser políticamente creíble bajo condiciones democráticas.

La protección del ingreso debe cubrir las necesidades básicas y facilitar la búsqueda de trabajo  y el reentrenamiento, sin crear incentivos a la holgazanería.

Las medidas de estabilización deben ser eficientes en el sentido de minimizar los costos de transición y deben prestar mucha atención a los efectos sobre el crecimiento.

Aunque , por supuesto, ninguna decisión acerca de la inversión de recursos escasos está exenta de trade-offs, los gastos sociales no deberían verse como cosos. Dentro de ciertos límites, también estimulan el crecimiento económico por medio de la ampliación del mercado para los productores. Por supuesto, si las finanzas del sector público están completamente fuera de control, semejantes gastos alimentarán la inflación, pero en una situación recesiva, como la que atraviesan la mayor parte de los países de América Latina y todos los de Europa del este, las políticas sociales pueden aportar el estímulo tan necesitado. Más aún, si adoptamos una perspectiva de más largo plazo, la lección central de las teorías del crecimiento endógeno y, de hecho, uno de los pocos descubrimientos robustos en cuanto a los determinantes del crecimientos es la importancia de la educación, medida en términos de asistencia escolar o de alfabetismo y el conocimiento en general.

En varios países, el colapso de los regímenes autoritarios estuvo acompañado por crisis económicas, originadas principalmente en el agotamiento de las estrategias de desarrollo lideradas por el Estado y orientadas al mercado interno.

En términos generales, el objetivo básico de las reformas debe ser la recuperación del ahorro público, de modo de permitir la recuperación de la inversión pública y propiciar un rol activo del Estado en las políticas industriales y tecnológicas.

La inversión pública es necesaria para corregir las fallas del mercado mantener la infraestructura física y acumular capital humano, así como para proporcionar incentivos  oportunidades a la inversión privada.

Si bien es preciso modernizar las burocracias siempre que sean excesivas, y eliminar o reorganizar las burocracias siempre que sean excesivas, y eliminar o reorganizar los programas públicos que no sean eficiente a la hora de brindar los servicios más necesarios, la estabilización debe basarse en una reducción del consumo actual pero no de la inversión, y esta reducción debe dirigirse, por medio del sistema de impuestos o de un ahorro forzoso, a quienes pueden hacerle frente con mayor solvencia.

Para recuperar el crecimiento es necesario que el Estado intervenga con buen criterio en la distribución de recursos a lo largo de los sectores y las actividades, y esta intervención sólo es posible si el Estado es capaz de movilizar ahorros públicos. Según Blejer y y Cheasty (1989: págs. 45-47), el gobierno debería

Llevar su recaudación impositiva y sus gastos totales a niveles que arrojen superávit, superávit que luego se podría poner a disposición del sector privado y de las empresas públicas, sobre la base de la competencia y no de la concesión. Esto dotará al gobierno de una herramienta poderosa y flexible que facilitaría la distribución eficiente de la inversión.

Finalmente, los programas de reforma deben procesarse a través de las instituciones representativas.

Pero la democracia es un valor autónomo, por el cual muchas personas hicieron grandes sacrificios en las batallas contra los regímenes autoritarios. La calidad dl proceso democrático, quizá menos tangible que el bienestar material, afecta la vida cotidiana de los individuos.

Y para que la democracia se consolide, esto es, para que todas las fuerzas políticas aprendan a canalizar sus demandas y organizar sus conflictos dentro del marco de las instituciones deben ser efectivas a la hora de definir e implementar las medidas que influyen sobre sus condiciones de vida.

De este modo, nuestro enfoque reclama que las reformas se orienten al crecimiento, que protejan el bienestar material en contra de los costos de transición y que se formulen e implementen haciendo pleno empleo de las instituciones democráticas. Advertimos que cada una de estas recomendaciones implica costos. Las políticas industriales, las políticas sociales y los compromisos políticos cuestan dinero, y los trade-offs son inevitables.

Capitulo 6

Reformas económicas en las nuevas democracias.

En este capítulo se analizan las reformas de mercado (Políticas de estabilización, reestructuración y privatización) que se han llevado a cabo en las  nuevas democracias. Se critica el supuesto neoliberal de que estabilidad y competencia automáticamente generan crecimiento, lo cual no pasa de ser un supuesto, ya que no hay evidencia que lo confirme, ni se puede encontrar un respaldo teórico para tal conclusión en la teoría económica contemporánea.

Los autores sostienen que las políticas de estabilización y liberalización, aunque inevitables, son insuficientes para generar crecimiento amenos que solucionen la crisis fiscal y propicien el ahorro público; y presentan alternativas a las recetas convencionales del neoliberalismo, que generalmente implican estancamiento económico, costos sociales innecesariamente altos y deterioro de las instituciones democráticas. Para que la democracia se consolide y perdure, las reformas deben:

A)   Elaborar y llevar a cabo políticas sociales al mismo tiempo que se lanzan la estabilización y la liberalización

B)     Todo el paquete de reformas debe minimizar los costos sociales transitorios, y debe poner a la vista la recuperación del crecimiento

C)   Los programas de reforma se deben formular e implementar como  producto del juego político de las organizaciones representativas dentro del marco de las instituciones representativas.

En resumen, el enfoque que proponen los autores es que las reformas se orienten al crecimiento, protejan el bienestar material en contra de los costos de transición y que se formulen e implementen haciendo pleno empleo de las instituciones democráticas, con los costos que cada una de estas políticas implique.

Conclusiones:

Lo que hace que las democracias sean sustentables son sus instituciones y su desempeño, ya que adquieren esta característica cuando su marco institucional promueve objetivos normativamente deseables y políticamente deseados, y al mismo tiempo las instituciones son capaces de enfrentar las crisis que se producen si esos objetivos no llegan a cumplirse.

Las instituciones tienen dos efectos:

Distintas arquitecturas afectan el rendimiento de los sistemas democráticos.

El efecto de las circunstancias exógenas sobre la supervivencia de la democracia depende de su estructura institucional específica. Es decir el diseño de sus instituciones difieren de la capacidad para procesar conflictos. Las deficiencias de las instituciones del centro inducen desafíos separatistas y estas son medulares en la desintegración de regímenes totalitarios.

Si el gobierno quiere inhibir una escalada de demandas separatistas, debe sentarse a negociar con los representantes democráticamente los electos de las regiones que quieren aumentar su autonomía. Por lo que la democracia sustentable es viable en condiciones del pluralismo cultural.

Los gobiernos son controlables sólo cuando los votantes pueden identificar con claridad la responsabilidad política que les cabe a los partidos en competencia, cuando es posible castigar efectivamente a las autoridades que no cumplen con sus funciones y cuando los ciudadanos están suficientemente informados como para evaluar la gestión pública.

No se debe seguir las recetas de quienes proponen como lograr un sistema democrático óptimo. La imitación de marcos institucionales solo es posible cuando observamos que muchas de las condiciones están ausentes en los países que acaban de experimentar una transición a la democracia.

Las instituciones afectan eficiencia y la distribución.

Los conflictos en torno a instituciones tienden a ser prolongados,  pues la introducción de elecciones libres no produce cambios en las relaciones de las fuerzas públicas,  o en las pautas sociales y económicas. Estos cambios son parte integral de las expectativas de las fuerzas que combatieron ante el régimen, el desencanto con las transformaciones logradas es un fenómeno característico de las primeras etapas de las nuevas democracias. Sus resultados es la división de las fuerzas políticas.

La democracia es sustentable cuando todas las fuerzas políticas importantes encuentran que lo mejor es promover sus intereses y valores, sino también que la participación debe incidir en el bienestar de los eventuales participantes. Sin embargo, las reformas económicas para recuperar el crecimiento tienden a provocar una caída del consumo de grandes segmentos de la población.

La estabilización y la liberalización no son suficientes para generar crecimiento a menos que solucionen la crisis fiscal y movilicen ahorros públicos, que las reformas al sector publico deben combinar eficiencia e igualdad, sustentada por una red de protección social, la cual deberá ser creada antes de lanzar las reformas.

Los peligros que acechan a las democracias:

Temor tradicional hacia la restauración de una dictadura militar

Gobiernos autoritarios civiles , basados en una ideología nacionalista y religiosa

Desintegración social

El mayor problema de las nuevas democracias es La incapacidad institucional para:

Garantizar la seguridad física,

Establecer las condiciones del ejercicio efectivo de la ciudadanía

Proveer guía moral

Movilizar ahorros  públicos

Coordinar la distribución de recursos

Corregir las disparidades  de ingresos.

Sin embargo, las  economías monopólicas, sobrerreguladas y sobreprotegidas, se requiere una mayor confianza en los mercados nacionales e internacionales para lograr una economía eficiente y vigorosa.

Las estrategias económicas tienen como consecuencia:

Rápida internacionalización de las relaciones políticas y económicas requiere que los gobiernos se despojen de instrumentos de gestión económica, restringiendo el alcance de las decisiones controladas por el proceso democrático.

El estilo político tecnocrático, tiende a minar las instituciones democráticas nacientes.

Los cortes de gasto público reducen la capacidad del Estado para garantizar el ejercicio de los derechos de ciudadanía.

La violencia colectiva se deriva de las desigualdades Político, Educativo, Social, que excluyen amplios segmentos de la población del ejercicio de los derechos y obligaciones de la ciudadanía. Las nuevas democracias enfrentan el desafío de proveer  a la efectividad de la ciudadanía bajo condiciones económicas e institucionales que deterioran la vialidad de las instituciones estatales.

El estado es crucial en la constitución del orden social, si las instituciones estatales no son capaces de hacer cumplir los derechos y obligaciones a lo largo de amplias zonas geográficas, las interacciones privadas pierden su predictibilidad. Cuando el Estado es reducido a su mínima expresión, el orden público colapsa, dando paso al surgimiento de sistemas privados de violencia, esta se descentraliza y se generaliza.